關于縣轉變鄉鎮職能的調查報告

　　——##縣轉變鄉鎮職能的調查

　　經過稅費改革之后，特別是隨著中央1號文件的貫徹落實，“三農”問題再次被全社會所關注。曾經將“催糧要款”作為“主業”的鄉鎮，不僅要面臨對傳統工作方式的拋棄，而且還將面對新形勢下農民致富奔小康需求日漸提高的現實。在這種條件下，作為我國最基層的一級政權組織的鄉鎮人民政府，其職能到底如何轉變，是一個值得探討、亟待研究和著力實踐的課題。帶著這一課題，近期，筆者先后深入城關鎮、湯坪鎮、龍王鎮和太山廟鄉進行了專題調研，通過調查與思考，得出的綜合結論是：“轉變鄉鎮職能，已經不單純是鄉鎮自身的改制，它牽動著農村*體制改革的‘神經’；也不單純是依靠一項改革就能完成，它還需要采取一系列綜合措施與之相匹配”。

　　一、問題與分析 城關、湯坪、龍王鎮和太山廟鄉總面積1107平方公里，人口37463人，分別占全縣總面積和總人口的30.1%和50.2%，四鄉鎮在##縣*、經濟、文化和社會發展中占據十分重要的地位。按照縣上下達的編制，一鄉三鎮共下達行政編制133人，事業編制65人，目前行政人員在崗103人，缺編30人，占總數的22.2%；事業人員編制65人，在崗61人，缺編4人，占總數的6.2%。一鄉三鎮正副科級干部定編62人，目前配備55人，尚缺7人。 1、鄉鎮干部隊伍及干部管理體制存在的問題分析 鄉鎮干部隊伍常年生活和工作在基層，長期扎根農村，熟知鄉鎮之苦、干部之難、報酬之低，在山區條件極為艱苦的情況下，任勞任怨、埋頭苦干，服務基層，聯系群眾，為農村改革、發展和穩定做出了一定的貢獻。

　　在肯定成績的同時，我們也不難看出鄉鎮干部隊伍及干部管理中存在的突出問題： 一是干部隊伍結構不合理，存在著相對老化的現象。從所調查的4個鄉鎮來看，鄉鎮干部在冊人員總數167人，其中：30歲以下的鄉鎮干部41人，僅占在冊人員總數24.5%；30-48歲的105人，占62.9%；48歲以上的21人，占在冊人員總數的12.6%。干部文化程度偏低，缺乏專業技術知識。4個鄉鎮167名在冊干部中，僅有大學文化10人，占在冊人員總數的5.9%；有大專36人，占在冊人員總數21.6%，這部分人中絕大部分都是通過參加黨校函授學習后取得的本科、大專*，專業知識相對貧乏；中專以下的121人，占在冊人員總數的72.5%。干部創新意識差，缺乏開拓市場的能力。

　　由于常年工作在鄉鎮，普遍缺乏正規化培訓，加之山區信息閉塞，遠離縣城，導致鄉鎮干部隊伍思想保守，墨守成規，坐井觀天，缺乏開拓發展的能力，很難適應市場農村市場經濟的客觀需要。 二是干部素質有待提高。近年來，各鄉鎮按照縣委、縣政府確定的經濟發展的戰略思路，大力發展果菌藥等主導產業，基本打破了傳統農業的格局，初步形成了鄉有主導產業，村有骨干項目，戶有增收門路的可喜局面。但是如何為產業發展提供一體化服務，讓產業真正發揮出巨大的經濟效益，已成為當前亟待解決的問題。從調查的情況看，當前許多鄉鎮干部這方面素質還不高，解決農民信息不靈、產品銷路不暢，產業結構調整不力和推廣科技的方法和能力欠缺，4個鄉鎮大專以上文化程度的46名干部中，真正熟悉農村工作，懂業務、懂技術的只占很少一部分。這些問題與當前農村發展的新形勢極不相適應，從一定程度上制約了農村經濟的發展。

　　三是干部管理機制不健全。干部管理方式單一。從調查情況看，4個鄉鎮目前仍采用的是以干部包村和片線管理為主的崗位管理，這種管理方式，雖然，上述情況的存在，無法有效發揮鄉鎮職能作用，出現了鄉鎮“責任無限大，權力無限小”的怪現象。 二、有益的探索 在現行體制下，固然影響鄉鎮職能有效發揮的因素很多，但一些鄉鎮面對新情況和新任務，在職能轉換方面堅持進行了積極的探索，為今后鄉鎮職能的轉換起到了有益的借鑒作用。

　　1、取消包村制度，強化村民組織自治功能。 《村民委員會組織法》頒布后，規定了村民委員會具有自我教育、自我管理、自我服務的功能。湯坪鎮黨委、政府在農村工作的實踐中深刻認識到：過去長期以來形成的“領導包片、干部包村”工作方法，其弊端有三：一是大包大攬村務，弱化了村民組織自治功能；二是導致鎮上干部力量分散，加大了干部經常性管理工作的難度；三是包村干部幾乎年年輪換，導致工作沒有連續性和長遠考慮。對此，該鎮今年在柏楊村進行了取消包村工作試點，在加強村兩委班子建設的前提下，進一步發揮了村民委員會自治功能，短期內使后進村的各項工作出現了新的起色。近期湯坪鎮黨委、政府正在總結試點工作經驗，明年將在全鎮全面推行取消包村工作制度，集中干部力量，圍繞主導產業基地建設搞好社會化服務，實現農民增收、經濟增長的目標。 2、圍繞主導產業建設，增強政府服務功能。

　　成立各類中介組織，加強各種專業服務，是鄉鎮政府在新時期服務農業和農村經濟發展的一條有效途徑。近兩年來，城關鎮在圍繞袋料產業，湯坪鎮在圍繞果菌藥菜主導產業，太山廟鄉在圍繞果菌藥桑主導產業建設上，依靠科技、提供信息、加大投入，從而使產業基地建設步伐明顯加快。兩鎮一鄉的共同經驗是：圍繞主導產業，增強服務功能。他們認為，要實施農業產業化，實現農村單家獨戶的小生產與大市場的有效聯結，必須以引進和培育龍頭基地為主，組建多種形式的專業合作組織、專業協會為輔的中介組織。因此，他們在工作實踐中，開始傾斜干部力量，組建各類專業協會，圍繞主導產業，建設商品生產基地，以此強化服務功能，拉動經濟發展，實現農民增收。

　　3、創新工作機制，確保服務效果。 好行為要用好的機制來推動，建立符合農村工作實際的監督考核機制，是搞好服務的根本，也是實現鄉鎮政府由管理型向服務型轉變的重要環節。湯坪鎮、太山廟鄉對此進行了積極的探索，湯坪鎮創新工作機制，在產業建設中，推行了黨委、政府建協會、支部建分會、協會聯公司的模式。在經濟工作的實踐中，鎮黨委、政府堅持把主要精力放在培育和營造市場上，努力建好鎮產業發展、技術服務協會。村上建立分會，在能人黨員中扶持了湯坪鎮蔬菜、藥材、食用菌3個協會。鎮協會采取引資、合作等方式吸取龍頭企業來鎮投資，提供技術，建設基地，實行“公司+基地+農戶”的模式，先后建立了漁灣村秦嶺菜業經營公司、安康北醫大華嚴村絞股藍種植公司、湯坪江浙食用菌公司等龍頭企業，促進了全鎮菜、藥、菌三大產業的發展。太山廟鄉在創新工作機制上，突出抓了以下兩點：一是強化目標管理。

　　在規范機構設置后，進一步規范各辦（站、所、協會）職權范圍，細化分工，明確責任，夯實任務。建立健全工作督辦檢查制度，對（站、所、協會）工作落實情況，采取定期和不定期的方式進行督辦檢查，對工作不力，未按時完成任務的，限期整改或限期完成，如限期整改無起色，仍未完成任務的予以通報批評，并列入辦（站、所、協會）或個人考核檔案，年終按照目標任務完成情況進行量化考核，并與十三月工資及年終獎金分配掛鉤。二是完善考核機制。實行一項產業、一個協會、一套管理辦法、一套考核機制。堅持從解決農民最關心、最迫切需要解決的問題入手，從過去單純的數量考核轉移到數量考核和質量初期自以為是錯誤的做法中跳出來，堅持依法行政，尊重市場經濟規律，更好的履行職責。

　　4、創新培訓機制，提*部素質。一要建立干部培訓考核機制。要嚴格按照“大教育、大培訓”的總體要求，著力建立健全多層次、開放式的干部教育培訓機制，適應建設學習型政府的需要。對每名干部都應建立學習檔案，每半年由組織、宣傳部門檢查考評一次，作為干部考察、考核的依據。二是要建立完善日常學習、集中培訓、輪訓制度。嚴格按照全縣干部培訓規劃，分期分批對全縣14個鄉鎮所有干部進行普遍輪訓，加大對鄉鎮干部的培訓力度。通過*理論和科技知識、法律法規的學習，多渠道、多層次、多形式地提*部*理論素質和市場經濟條件下做好農村工作的本領。

　　三是要豐富培訓內容，改進培訓形式，提高培訓質量。對干部進行各種業務和實用技術知識培訓。同時要支持鼓勵干部參加專業考試和各種*脫產學習，努力培養和造就一批高層次、復合型的干部隊伍。 5、創新管理機制，著力轉變干部作風。一是建立完善考核機制。首先要強化縣對鄉鎮的工作考核，突出對最終成果的考核，重點考核財政收入的來源和支出情況，農民的收入和負擔情況，以及經濟工作和重點工作情況，進一步規范考核內容和完善考核的方式，使鄉鎮工作考核走向規范化、科學化。其次要強化鄉鎮黨委、政府對干部的考核和獎懲。應當結合各地實際，根據工作職能、任務來制定考核目標，真正做到責、權、利相結合，責任到人，獎懲分明。第三要把考核的權限交給農民。積極探索干部述職考核制，定期組織鄉鎮干部向人大代表、農民代表述職，由農民代表根據他們的述職以及平時的所作所為進行打分。

　　二是創新干部交流機制。積極推進干部輪崗交流、回避交流、異地交流，定期不定期在鄉鎮機關內部通過競爭上崗的方式進行輪崗交流，縣委組織部和其他相關部門也要適時對各鄉鎮干部按一定比例進行異地交流。同時積極做好干部分流工作，將事業單位的人員逐步推向市場，給予一定的政策和基本保障，變事業單位為經濟實體，鼓勵干部1─2年帶薪創業，到期脫離財政。三是健全干部“上下”機制。一方面繼續加大對干部的培養選拔力度，突破條條框框，大膽公開選拔德才兼備的同志提任領導職務，另一方面積極推行末位淘汰制，對連續3年工作考核倒數第一的進行脫崗學習或進入再就業中心，打破干部身份終身制。四是改革干部管理體制。要進一步加大鄉鎮對縣直部門下派業務單位的管理權限，縣直部門下派鄉鎮業務單位人員的年度考核、提拔交流、工資晉級等由鄉鎮與業務部門共同承擔。 6、創新運行機制，積極推進干部轉型。

　　一要靈活設置機構。鄉鎮在機構設置上一定要根據職能轉變的要求和經濟社會發展的現實需要來合理規劃，要本著“壓機關、減行管、充基層、擴經濟”的原則，通過因事定崗、因崗定責來建立機構，以確保有充足的力量來抓產業、包項目。二要突出工作重心。我縣作為山區貧困縣，當前和今后一個時期的主要任務就是要恢復重建、加快發展。鄉鎮工作重點必須從管理具體事務盡快轉變到謀劃經濟大局上來。立足本地實際，制訂好短、中、長期經濟發展規劃，在市場培育、小城鎮建設、產業結構調整、公益事業和基礎設施建設上多下功夫，引導農民向產業化方向發展。三要轉變工作職能。要由過去的行政命令向提供服務轉變。稅費改革后，鄉鎮對農民的管理體制更為松散，只有“服務”才是聯系鄉鎮政府與農民的紐帶，鄉鎮工作一定要適應這種新的形勢，注意發揮自身優勢，切切實實的為農民致富出點子，辦實事，確保農村經濟社會的快速健康發展。

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