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關(guān)于完善國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)考核制度促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展指導意見
近日，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)考核制度促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，這是全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，通過考核評價促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下簡稱國家級經(jīng)開區(qū))創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要舉措。《指導意見》明確提出，通過對國家級經(jīng)開區(qū)進行考核評價，加大政策支持力度，提高政策精準度，充分調(diào)動國家級經(jīng)開區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的積極性，繼續(xù)把國家級經(jīng)開區(qū)建設成為帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵，成為科技創(chuàng)新驅(qū)動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)，成為大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的落腳地。
一、國家級經(jīng)開區(qū)總體情況
自1984年國務院批準設立首批經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)至今，全國國家級經(jīng)開區(qū)數(shù)量已達219家，其中東部地區(qū)107家，中部地區(qū)63家，西部地區(qū)49家，區(qū)域分布漸趨平衡。
(一)經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。經(jīng)過30多年發(fā)展，國家級經(jīng)開區(qū)已成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，特別是近十年來，國家級經(jīng)開區(qū)主要經(jīng)濟指標均保持快速增長，高于全國平均增幅。2015年1-9月，國家級經(jīng)開區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值58010億元，稅收收入9297億元，同比分別增長3.9%、5.5%，占全國比重分別為11.9%、9.8%。
(二)對外開放的主要載體。國家級經(jīng)開區(qū)作為對外開放的先行區(qū)，率先參與國際產(chǎn)業(yè)分工體系，成為我國最具競爭力的國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地。2015年1-9月，國家級經(jīng)開區(qū)實際使用外資和外商投資企業(yè)再投資金額2433億元;實現(xiàn)進出口總額39634億元，占全國比重為22.2%。
(三)產(chǎn)業(yè)集聚的重要平臺。依托已有的產(chǎn)業(yè)基礎和資源稟賦，通過承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，國家級經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚效應日益明顯，形成了以電子信息、汽車、裝備制造、化工、食品等為主導的產(chǎn)業(yè)體系，同時，新能源、新材料、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)集群逐步成長壯大，有力地促進了我國工業(yè)化發(fā)展進程。
(四)體制改革的試驗區(qū)域。國家級經(jīng)開區(qū)始終走在體制機制創(chuàng)新的最前沿，開創(chuàng)了精簡高效的管委會模式，被此后其他特殊經(jīng)濟區(qū)域普遍借鑒。堅持高起點統(tǒng)一規(guī)劃、高標準滾動開發(fā)，有力推動了我國城鎮(zhèn)化進程。積極與國際慣例接軌，營造重商、親商、安商的投資環(huán)境，首創(chuàng)“一個窗口”對外、“一條龍”服務等多種投資服務模式，成為我國投資環(huán)境的優(yōu)質(zhì)品牌。
(五)轉(zhuǎn)型發(fā)展的示范基地。國家級經(jīng)開區(qū)不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推動科技創(chuàng)新，成為創(chuàng)新資源的重要載體和高新技術(shù)研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化基地，2015年1-9月，國家級經(jīng)開區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)品出口額達到8619億元，占全國高新技術(shù)產(chǎn)品出口總額的30.3%。國家級經(jīng)開區(qū)注重集約發(fā)展，合理開發(fā)利用土地資源，成為我國土地節(jié)約集約利用程度最高的區(qū)域之一;強化節(jié)能環(huán)保，單位產(chǎn)值能耗約為全國平均水平的一半，二氧化硫排放量、化學需氧量等主要污染物排放也遠低于全國平均水平。
近年來，國家級經(jīng)開區(qū)也面臨一些亟待解決的問題和瓶頸。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的路徑尚不夠清晰，主導產(chǎn)業(yè)的帶動作用不突出，服務業(yè)發(fā)展相對滯后;營商環(huán)境有待改善，在行政效率、法制環(huán)境等方面均需進一步改善和提升;大部分國家級經(jīng)開區(qū)土地發(fā)展空間不足，但也有個別經(jīng)開區(qū)存在節(jié)能環(huán)保意識不強、土地利用粗放等現(xiàn)象。
二、促進國家級經(jīng)開區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要意義
一是適應改革開放新形勢的必然要求。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會對新時期全面深化改革和擴大開放提出了新的更高要求。作為先進制造業(yè)聚集區(qū)和實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，國家級經(jīng)開區(qū)面臨的國內(nèi)外形勢和肩負的歷史使命都發(fā)生了深刻變化，其管理模式、基礎條件、發(fā)展水平各不相同，迫切需要明確促進國家級經(jīng)開區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的目標、任務和要求，通過完善考核、分類指導、綜合施策，消除發(fā)展面臨的困難和瓶頸，為穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生繼續(xù)發(fā)揮生力軍作用。
二是構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的迫切需要。“一帶一路”戰(zhàn)略實施為推進我國同有關(guān)國家和地區(qū)多領(lǐng)域互利共贏的務實合作帶來了良好機遇，在開展國際產(chǎn)能和裝備制造合作、深化經(jīng)貿(mào)往來、增強人才技術(shù)交流等方面搭建了平臺。國家級經(jīng)開區(qū)作為我國改革排頭兵和開放試驗田，應借助國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施的有利時機，繼續(xù)在構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制方面積極探索，主動適應我國對外開放新形勢和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新趨勢，以開放促創(chuàng)新，拓展對外開放新的空間和領(lǐng)域，更好地融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應鏈，提高我國在全球產(chǎn)業(yè)分工中的地位。
三是促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在動力。當前，新一輪工業(yè)革命和產(chǎn)業(yè)革命漸行漸近，國際產(chǎn)業(yè)分工布局與組織形態(tài)正在加速重組，中國經(jīng)濟自平衡與世界經(jīng)濟再平衡深入推進。美國、德國、日本分別推出“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”、“工業(yè)4.0”、“機器人(63.500, -0.30, -0.47%)戰(zhàn)略”提升工業(yè)整體競爭力，以占據(jù)產(chǎn)業(yè)分工體系最高端。國家級經(jīng)開區(qū)是我國高端制造業(yè)的集聚區(qū)，是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要平臺，也是“中國制造”走向“中國創(chuàng)造”的前沿陣地。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，傳統(tǒng)增長動力不斷減弱，資源環(huán)境約束持續(xù)加劇，國家級經(jīng)開區(qū)依賴要素驅(qū)動為主的老路難以為繼，必須抓住新的調(diào)整周期，盡快轉(zhuǎn)變粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式，積極實施騰籠換鳥、鳳凰涅槃戰(zhàn)略，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。
四是應對資源環(huán)境挑戰(zhàn)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。黨的十八屆五中全會特別提出，要堅持綠色發(fā)展，堅持可持續(xù)發(fā)展，推動低碳循環(huán)發(fā)展，建設清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度。近年來，我國霧霾天氣范圍擴大，環(huán)境污染矛盾突出，資源約束日趨緊張，生態(tài)系統(tǒng)加速退化。國家級經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚程度高，資源消耗和污染排放總量大，對全國生態(tài)環(huán)境的影響不可低估。新形勢下，國家級經(jīng)開區(qū)以及區(qū)內(nèi)企業(yè)必須自我約束，提高清潔生產(chǎn)的能力，處理好經(jīng)濟發(fā)展與節(jié)約資源、保護環(huán)境的關(guān)系，大力推進綠色低碳循環(huán)發(fā)展。
三、《指導意見》主要內(nèi)容及重要舉措
《指導意見》分為八部分，共計20條。
(一)提出總體要求和目標任務。
《指導意見》以黨的十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念為指導，提出堅持以對外開放為引領(lǐng)，以科技創(chuàng)新為動力，以體制創(chuàng)新為保障，以考核評價為導向，充分調(diào)動國家級經(jīng)開區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的積極性，把國家級經(jīng)開區(qū)建設成為帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵，成為科技創(chuàng)新驅(qū)動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)，成為大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的落腳地。
2014年10月，國家級經(jīng)開區(qū)設立30周年時，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)〔2014〕54號，以下簡稱《若干意見》)。此次出臺的《指導意見》關(guān)于國家級經(jīng)開區(qū)發(fā)展目標的表述，沿用了《若干意見》中提出的“三個成為”，此外增加了“成為大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的落腳地”，是在一脈相承基礎上根據(jù)新的要求作了延伸和擴展。
(二)完善考核評價體系，實施動態(tài)管理。
《指導意見》要求商務部要改革完善國家級經(jīng)開區(qū)發(fā)展水平考核評價制度，制訂并發(fā)布《國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評價辦法》，明確審核要求，科學設計指標體系，引導國家級經(jīng)開區(qū)不斷改善和優(yōu)化投資環(huán)境，樹立國家級經(jīng)開區(qū)典型范例和良好品牌。
《指導意見》提出每年組織開展考核工作，根據(jù)考核結(jié)果對國家級經(jīng)開區(qū)進行綜合評價，反映國家級經(jīng)開區(qū)的發(fā)展水平和進步情況，不斷激發(fā)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的活力。對發(fā)展好的國家級經(jīng)開區(qū)一方面在金融、土地、人才等方面給予激勵政策，另一方面要鼓勵其輸出管理經(jīng)驗，帶動其他國家級經(jīng)開區(qū)協(xié)同發(fā)展。對發(fā)展水平滯后的國家級經(jīng)開區(qū)予以警告和通報，對連續(xù)兩次考核處于最后5名的，將按程序報國務院批準后降為省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。
目前國家級經(jīng)開區(qū)總量已達219家，雖然數(shù)量眾多，但發(fā)展水平參差不齊。有些開發(fā)區(qū)升級以后，受各方面因素制約，開發(fā)建設進度遲緩，未能實現(xiàn)預定的發(fā)展目標，影響了國家級開發(fā)區(qū)的聲譽。今后，按照差異化發(fā)展的要求，必須進行分類指導和動態(tài)管理。“國家級”不再是“鐵帽子王”，不能只進不出，只升不降。對于土地等資源利用效率低、環(huán)保不達標、發(fā)展水平低的，要實行降級或者淘汰，保持國家級經(jīng)開區(qū)的競爭優(yōu)勢和品牌含金量。
(三)提出考核內(nèi)容和具體要求。
《指導意見》圍繞完善國家級經(jīng)開區(qū)綜合發(fā)展水平考核評價制度，從夯實產(chǎn)業(yè)基礎、激發(fā)創(chuàng)新活力、發(fā)揮區(qū)域帶動作用、強化綠色集約發(fā)展、推進體制機制創(chuàng)新等五個方面，提出具體考核內(nèi)容及通過考核促進國家級經(jīng)開區(qū)實現(xiàn)的目標要求，加大政策支持力度，提高政策精準度，充分調(diào)動國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的積極性。
一是夯實產(chǎn)業(yè)基礎。當前，國家級經(jīng)開區(qū)區(qū)主導產(chǎn)業(yè)集中在電子信息、裝備制造、化工、食品等行業(yè)，產(chǎn)業(yè)特色不鮮明，同質(zhì)化問題較為突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的空間較大。《指導意見》從提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)投融資方式、爭取更多金融支持等方面，提出通過考核相關(guān)指標，賦予相關(guān)政策支持，促進國家級經(jīng)開區(qū)參與全球產(chǎn)業(yè)分工和價值鏈重組，發(fā)展外向型產(chǎn)業(yè)集群，打造一批行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)，強力推進產(chǎn)業(yè)集聚、集群、集約發(fā)展。《指導意見》特別強調(diào)，發(fā)展較好的國家級經(jīng)開區(qū)要構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)體系，引領(lǐng)中國制造業(yè)核心競爭力和國際分工地位躍升;產(chǎn)業(yè)集聚程度尚不高的國家級經(jīng)開區(qū)要大力引資引技引智，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集群健康發(fā)展。
二是激發(fā)創(chuàng)新活力。新形勢下，培育創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成為我國提升產(chǎn)業(yè)競爭力和加速轉(zhuǎn)型升級的必然選擇。在當前資源環(huán)境約束日益強化、發(fā)展模式從要素驅(qū)動和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動、以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)高速發(fā)展的時代背景下，國家級經(jīng)開區(qū)必須順應大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的新趨勢，通過打造發(fā)展新引擎，增強發(fā)展新動力，開拓發(fā)展新市場，營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。《指導意見》從用好用足創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持政策、打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務平臺、加快人力資源集聚、加強知識產(chǎn)權(quán)運用和保護等方面，提出通過考核相關(guān)指標，集成相關(guān)政策措施，鼓勵高端人才、高端技術(shù)在國家級經(jīng)開區(qū)集聚，推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。
三是發(fā)揮區(qū)域帶動作用。在過去30多年的發(fā)展歷程中，國家級經(jīng)開區(qū)有效發(fā)揮了示范、輻射和帶動作用，不同程度地實現(xiàn)了與周邊地區(qū)的資源要素整合和聯(lián)動發(fā)展，東部地區(qū)經(jīng)開區(qū)通過采取人才和管理經(jīng)驗輸出、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移等對口幫扶舉措，有力地支持了中西部地區(qū)發(fā)展。在今后全面建設小康社會進程中，國家級經(jīng)開區(qū)仍然要主動作為，為實施國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略做出積極貢獻。《指導意見》提出要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，通過考核國家級經(jīng)開區(qū)主要經(jīng)濟指標占所在地市的比重，推動國家級經(jīng)開區(qū)通過全球資源利用、業(yè)務流程再造、產(chǎn)業(yè)鏈整合、資本市場運作等方式，促進主要經(jīng)濟指標平衡協(xié)調(diào)，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益顯著提高，有效帶動所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。
四是強化綠色集約發(fā)展。當前，我國資源環(huán)境矛盾日益凸顯，國家級經(jīng)開區(qū)由于產(chǎn)業(yè)集聚而承受的資源環(huán)境壓力更為突出。《指導意見》從提高土地開發(fā)利用率、鼓勵綠色低碳循環(huán)發(fā)展等方面對國家級經(jīng)開區(qū)提出了新的更高要求。在土地利用方面，通過考核單位土地地區(qū)生產(chǎn)總值產(chǎn)出強度、土地開發(fā)利用率，促進國家級經(jīng)開區(qū)科學劃分產(chǎn)業(yè)用地與配套設施用地比例，建立健全低效用地再開發(fā)激勵約束機制，盤活存量工業(yè)用地。同時，為了鼓勵先進、激勵后進，《指導意見》提出，優(yōu)先考慮發(fā)展好的國家級經(jīng)開區(qū)擴區(qū)或調(diào)整區(qū)位需求。在生態(tài)環(huán)保方面，通過考核工業(yè)企業(yè)能耗、水耗、污染物排放等情況，促進國家級經(jīng)開區(qū)提高能源資源利用效率，嚴格環(huán)境準入門檻，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控能力，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推動建立綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系。此外，《指導意見》強調(diào)，鼓勵國家級經(jīng)開區(qū)積極創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)等綠色園區(qū)，通過雙邊機制開展國際合作生態(tài)(創(chuàng)新)園建設，引入國際先進節(jié)能環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)品。
五是推進體制機制創(chuàng)新。國家級經(jīng)開區(qū)一直走在體制機制創(chuàng)新的最前沿。從率先建立精簡高效的管委會模式，到多年來堅持“一個窗口”對外和“一條龍”服務，為投資者提供了高效便捷的服務，成為投資環(huán)境的優(yōu)質(zhì)品牌。隨著經(jīng)開區(qū)的發(fā)展壯大，其承擔的社會管理責任日益重大，開發(fā)區(qū)體制機制問題十分復雜，要真正形成集聚效應和增長動力，創(chuàng)新的任務仍然艱巨。在體制機制方面，《指導意見》著重突出了創(chuàng)新社會治理機制和提升投資便利化程度兩方面內(nèi)容。一方面，通過考核一般公共服務支出占比、通過ISO9001質(zhì)量認證等情況，促進國家級經(jīng)開區(qū)優(yōu)化機構(gòu)設置，提高行政效能，構(gòu)建適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的行政管理體制;另一方面，提出進一步擴大外商投資審批權(quán)限，總投資(包括增資)10億美元以下的鼓勵類、允許類和總投資1億美元以下的限制類外商投資企業(yè)的設立及其變更事項，由省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團、副省級城市商務主管部門及國家級經(jīng)開區(qū)負責審批和管理，提升投資便利化程度。
《指導意見》最后要求，各地、各部門要充分認識分類考核、轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展的重要意義，加強組織領(lǐng)導，健全工作機制，主動作為，盡快制訂具體實施方案和配套政策措施。各省級商務主管部門和各國家級經(jīng)開區(qū)要按照統(tǒng)一部署，認真貫徹落實考核評價各項工作要求，確保考核結(jié)果真實客觀，取得實效。
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