保護農民權益的對策探析論文

　　隨著我國經濟建設的不斷發展和農村城市化進程的不 斷加快，在城市和農村的結合帶產生大量的失地農民，由于 其權益受到侵犯，不少農民不得不游離于城市和鄉村之間， 形成了一個特殊的弱勢群體，隨時都可能引發新的社會矛盾 和沖突。如何保護農民的合法權益，如何妥善解決失地農民 的長遠生計、發展致富和進行有效的政策與法律保護，是一 個至關重要的環節。

　　1農民權益保護中存在的主要問題 11征地制度沒有充分尊重農民享有的權利根據《農村 土地承包法》的規定，農民是農村集體土地的所有者，其代表 是村委會或村集體經濟組織。按照法律的規定，任何個人和 組織擁有了對某項財產的所有權，其就相應地擁有對該項財 產的使用、收益和處分權。但是，現行的征地制度，在承認農 民擁有集體土地所有權的同時，在實際征地時又剝奪了農民 對集體土地的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民 對土地的集體所有權形同虛置，土地所有權利益得不到充分 保障。

　　1.2 土地征用補償標準的測算方法不夠科學合理依據

　　《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍 數法”即土地被征用前3年平均年產值的6 ~ 10倍。安置補 助費為該土地被征用前3年平均年產值的4 ~ 6倍。這種測 算辦法對農民的說服力較差。

　　1.3失地失業農民應有的權益隨之流失主要是與農民土

　　地相關的權益流失了。農民失地，失去的不僅僅是土地本 身，而且是其他一系列的權益:如生活保障和就業機會;與土 地相關的一系列權益等。因此，如果對農民權益問題不進行 有效的保護，就會導致農村、農業停滯不前。

　　2農民權益的政策與法律保護

　　2.1農民權益的政策保護是起點黨在制定路線、方針和政策時，應加大對農民權益的保護力度。目前，從中央到地 方應有可操作性的方案出臺，特別是在保護農民土地方面更 應當有具體的改革力度。

　　2.1.1調整土地收益分配機制，加大農民就業扶持力度。 在目前的土地收益分配中，農民只得5 10 %村級組織得 25%~30%，政府部門得60% ~70%�，F在這種征用土地的 收益分配格局是：政府拿大頭、集體得中頭、失地農民拿小 頭。這種格局嚴重損害了農民的利益，必須徹底改變。應將 分配比例改為：政府拿大頭、失地農民得中頭、集體拿小頭。 也就是說政府占60% ~70，，農民占25% ~ 30%,村級組織 占 5 10 %?

　　2.1.2完善土地社會保障機制，推行市場就業途徑。首先， 要強化職業教育和職業培訓。如果說完善社會保障是解決 失地農民生存權的問題，那么，教育培訓就是要解決失地農 民發展權的問題。政府部門要建立一個布局合理的人員培 訓網絡，要根據不同的年齡階段和文化層次區別對待，培訓 內容要有針對性。其次，要建立和完善城鄉一體化的勞動力 市場體系，積極拓展失地農民的就業途徑，具體措施有：一是 組織勞務輸出，借地發展農業;二是要繼續依托失地勞動所 在村級集體經濟組織，在原來村級集體或股份制企業發展的 基礎上，借助征地補償中村集體提成部分，用好用活這部分 資金，大力發展勞動密集型的加工產業和服務行業，盡力吸 納失地勞動力就近就業;三是對于征地較多的鄉村出臺傾斜 政策，如撤村建鎮及配套設施建設的財政支持政策、土地留 用政策、房產安置政策等，以幫助社區增加就業機會，吸納部 分失地勞動力。

　　2.1.3加大政策導向力度，保護失地農民的權益。一是實 施保護性就業措施。政府可以在推進城市化進程中創造大 量就業崗位，要回報、補償、優先錄用、安排因城市建設擴張 而失去土地的農民。新城區主干道2側生態綠化任務繁重， 可組建由失地農民參加綠化、管護的公司。社區管理需要大 量的保潔工、保安員等，可適當向失地農民傾斜。社區服務 業就業空間大，應更多優先安排失地農民就業，特別是農村 城市化后，新形成的社區、社區服務業更應該是失地農民就 業的主要方向和領域。二是建立失地農民就業保障金。資 金來源，每個年度財政列支一塊專項基金，對經營性房地產 項目用地招標、拍賣所得的土地有償使用費，區、鎮分成中各 留一塊，社會各界的捐助，都可以納入失地農民就業保障金 的范圍。保障金要建立專門賬戶統籌安排，用于專項開支。 三是鼓勵失地農民自謀職業、自主創業。失地農民手中的安 置費是自謀職業的最大本錢，要鼓勵農民通過創業來推動就 業。在扶持政策上，如果失地農民從事個體經營，工商部門 要優先辦理營業執照，并經核準，3年內免收工商管理費。通 過減免政策和個人自主創業信貸政策，提供就業扶持，促進 失地農民就業。四是盡快解決失地農民的身份以及相應的 社會保障問題。由于缺乏一種自然過渡的機制，目前失地農 民游離于現行城鎮保障制度之外，與城鎮居民相比，目前在 最低生活保障標準方面和能否參加城鎮職工養老保險等諸 多方面仍存在較大差異。農民失地后就不再是嚴格意義上 的農民，應納入城鎮社會保障體系，與城鎮居民享受同等的 待遇，讓這些失地農民進入城鎮社會保障體系，這無論從資 金還是從技術上都是可行的。發展中小企業和個體私營經濟。在產業政策上，既要鼓勵發 展技術密集型產業，又要重視發展適度規模的勞動密集型產 業，進一步擴大就業容量。對中小企業、個體經濟在政策上 應加大支持力度。二是加快城市化步伐，搞好小城鎮的建 設，逐步放開大城市對農民就業的管制。尤其是積極推進工 業集聚和城市衛星鎮建設，發揮郊區城鎮的“增長極”效應。 集聚發展是工業現代化的重要特征，也是解決失地農民就業 的有效途徑。三是加快發展第三產業。第三產業的最大特 點是勞動密集，其中一些工種對勞動者的素質要求不高。城 市的擴張會促進第三產業的發展，從而為失地農民提供更多 更適合的就業機會和崗位。因此，與城市化相適應，把發展 第三產業作為調整就業結構的重點，除了發展傳統的交通運 輸、商貿流通業和新興的旅游、信息、咨詢業等之外，要突出 發展社區服務業。四是建立“征用和安置”并舉機制，盡量縮 短農民就業時間差。從農民的土地被征用到找到工作，這里 有一個時間差，如果這個時間差過長就會損害農民的切身利 益。因此，要建立市場化的征地安置機制，減少等待成本，提 供更多的就業選擇。

　　2.2農民權益的法律保護是重點有了法律規定，當權益受到侵害時，農民可以用法律武器保障自己的權益。

　　2.2.1尊重和保護農民基本的合法權益。各級領導要轉變 思想觀念和管理方式，不能再以無償、低價或者有條件地剝 奪農民土地為代價，以犧牲農民的合法權益為代價，來加快 經濟發展和城市化進程。在市場經濟條件下，作為產權主體 的農民，應當有一個法律上的公平地位。政府要改變管理方 式，不能強制性地以低價征占土地，而應嚴格依法行政，遵守 法定的補償標準和征地程序，增加政策的透明度和公平性， 這樣既能提高政府的決策水平和自身形象，也能提高今后產 權交易的安全性，防止土地資產流失，保證社會長治久安。

　　2.2.2保證落實(〈土地管理法》征地制度。當前要著重解決 好以下問題:一是完善征地立法工作較為薄弱的補償安置、 征地補償費分配使用管理監督的規定，使之明確、具體、有可 操作性。二是政府出臺土地方面的優惠政策，尤其是在土地 供應的價格上一定要嚴格執行國家法律規定，對內外客商一 律實行國民待遇，不能隨便優惠地價。三是要切實解決一些 重點工程、基礎設施項目征地價格偏低的問題，特別是現在 不少基礎設施項目建設，在投資主體多元化的狀況下，更應 強調這一問題，應當提高征地成本，以保障農民和農村集體 經濟組織的利益。四是當被征地農民實際生活水平下降時， 應依照法律的規定，給予被征地農民最高補償標準的補助。

　　2.2.3完善法律援助機制，實現農民自我保護。“法律面前 人人平等”的憲法原則，首先要求所有公民平等地站在法律 面前，即公民接近法律的能力不應受到其他條件尤其是經濟 狀況的影響。物質財富的擁有可以有先后之分，司法正義的 獲得，不能有先后之別。這就要求在保障失地農民權益時， 必須為其提供法律援助。法律援助是社會弱者接近法律、實 現其行政救濟權的重要保障，它可以通過法律援助的形式以 確保失地農民在其合法權益遭受侵害時，具有平等的接近法 律尋求保護的能力。

　　2.2.4完善農地創新機制，使建設用地進入市場。從法律 的角度看，國有土地和集體土地同為土地財產權，在法律允 許的范圍內，享有同等的權利。集體土地所有者可以用自己 的身份，將建設用地出租或作價入股，農民拿著集體建設用 地使用權參與分配，以獲得長久的土地收益，維護自己的長 期生存。應該堅持兩條腿走路，允許集體經濟組織保留部分 土地產權，允許保留的非農建設用地流轉，通過辦市場、建標 準廠房和商業用房、造停車場等，予以出租，也可以在國家、 省、市重點工程及企業集團用地中，把集體土地產權作價入 股收取年租金，給農民穩固的收人和就業機會。

　　2.2.5以法律手段切合實際重點安置。切合實際重點安 置，應將下列安置形式納入法制軌道并有機地統一起來，切 實解除失地農民的后顧之憂。

　　2. 2.5.1貨幣安置。俗稱“ 一腳踢”、“買斷身份”。其優點在 于操作簡單，農民容易接受，適宜安置年輕人和己出外打工 的農民，但不適宜安置45歲以上群體和勞動技能較低的農 民。在經濟發達地區，第二、三產業繁榮，失地農民還可以自 謀出路，可以選擇這種形式。但在一些經濟不發達的地區， 土地被征用后，農民不僅失去土地，而且失去最低生活保障， 生活沒有出路，由于征地補償費標準偏低，個別鄉村層層截 留，實際上到農民手中的補償費用很少，難以從根本上解決 失地農民的生活、就業和發展問題。因此，經濟不發達地區、 45歲以上群體和勞動技能較低的農民不宜采用這種形式。

　　2. 2.5. 2招工安置。特點是失地農民能及時就業，有較穩定 的收入。但隨著市場經濟體制的逐步建立和戶籍制度、勞動 用工制度的改革，原有的招工安置和農轉非等辦法，在實踐 中己失去原有的作用和意義。由于失地農民文化素質偏低， 沒有其他勞動能力，勞動紀律觀念淡薄，在競爭日漸激烈的 城鎮勞動力市場中處于不利局面。那些適應性較差的失地 農民即使上了崗，也容易下崗，面臨重新失業的風險。生活 前景的茫然，造成農民對政府征地行為的抵觸情緒很大。

　　2. 2.5. 3資股安置。除青苗、地上物補償費發給農民個人 外，可將土地補償費、安置補助費等征地款以股份的形式，集 中統一投資，發展壯大集體經濟，為失地農民提供就業和生 活保障。也可通過土地資源的資產化、股份化，以征地后土 地使用權的合作方式，參與利潤分配，實現土地權益。但無 論以什么方式投資入股，其市場風險、經營風險都難以避免， 即使經營再好，也應該尋求以社會保險來化解風險。

　　2. 2.5. 4住房安置。將集體土地征為國有，以現代化城市小 區為標準，在城鄉結合部為農民建多層住宅，既可解決被征 地農民的安居問題，又能靠出租多余房子增加收入，加快失 地農民向市民過渡，這是盡快解決被征地農民安置問題的有 效途徑。

　　2. 2.5. 5劃地安置。劃出一定面積的土地，給失地農民留出 生存和發展的空間，既可通過發展二、三產業解決部分失地 農民的就業問題，還可通過壯大集體經濟，為失地農民提供 多方面的保障，真正造福百姓。劃地安置能為失地農民的生 產和生活提供保障，能收到較好的效果。

　　2. 2.5. 6社保安置。將征用土地補償費和安置補助費購買 養老保險，逐步將被征地農民納入社會保險體系，這有利于解決失地農民的后顧之擾。社會保險安置將費用列入勞動 和社會保障部門設立的“安置費”專戶，由勞動和社會保障 部門與被征地對象簽訂安置協議，對符合繳納社會養老保 險統籌費條件的被征地人員，為其設立社會保險個人賬戶， 達到退休年齡的，按月發放養老金。

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