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保護農(nóng)民權(quán)益的對策探析論文
隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展和農(nóng)村城市化進程的不 斷加快，在城市和農(nóng)村的結(jié)合帶產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，由于 其權(quán)益受到侵犯，不少農(nóng)民不得不游離于城市和鄉(xiāng)村之間， 形成了一個特殊的弱勢群體，隨時都可能引發(fā)新的社會矛盾 和沖突。如何保護農(nóng)民的合法權(quán)益，如何妥善解決失地農(nóng)民 的長遠(yuǎn)生計、發(fā)展致富和進行有效的政策與法律保護，是一 個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。
1農(nóng)民權(quán)益保護中存在的主要問題 11征地制度沒有充分尊重農(nóng)民享有的權(quán)利根據(jù)《農(nóng)村 土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表 是村委會或村集體經(jīng)濟組織。按照法律的規(guī)定，任何個人和 組織擁有了對某項財產(chǎn)的所有權(quán)，其就相應(yīng)地?fù)碛袑υ擁椮?產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但是，現(xiàn)行的征地制度，在承認(rèn)農(nóng) 民擁有集體土地所有權(quán)的同時，在實際征地時又剝奪了農(nóng)民 對集體土地的所有權(quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民 對土地的集體所有權(quán)形同虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分 保障。
1.2 土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法不夠科學(xué)合理依據(jù)
《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍 數(shù)法”即土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6 ~ 10倍。安置補 助費為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4 ~ 6倍。這種測 算辦法對農(nóng)民的說服力較差。
1.3失地失業(yè)農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)益隨之流失主要是與農(nóng)民土
地相關(guān)的權(quán)益流失了。農(nóng)民失地，失去的不僅僅是土地本 身，而且是其他一系列的權(quán)益:如生活保障和就業(yè)機會;與土 地相關(guān)的一系列權(quán)益等。因此，如果對農(nóng)民權(quán)益問題不進行 有效的保護，就會導(dǎo)致農(nóng)村、農(nóng)業(yè)停滯不前。
2農(nóng)民權(quán)益的政策與法律保護
2.1農(nóng)民權(quán)益的政策保護是起點黨在制定路線、方針和政策時，應(yīng)加大對農(nóng)民權(quán)益的保護力度。目前，從中央到地 方應(yīng)有可操作性的方案出臺，特別是在保護農(nóng)民土地方面更 應(yīng)當(dāng)有具體的改革力度。
2.1.1調(diào)整土地收益分配機制，加大農(nóng)民就業(yè)扶持力度。 在目前的土地收益分配中，農(nóng)民只得5 10 %村級組織得 25%~30%，政府部門得60% ~70%。現(xiàn)在這種征用土地的 收益分配格局是：政府拿大頭、集體得中頭、失地農(nóng)民拿小 頭。這種格局嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，必須徹底改變。應(yīng)將 分配比例改為：政府拿大頭、失地農(nóng)民得中頭、集體拿小頭。 也就是說政府占60% ~70，，農(nóng)民占25% ~ 30%,村級組織 占 5 10 %?
2.1.2完善土地社會保障機制，推行市場就業(yè)途徑。首先， 要強化職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)。如果說完善社會保障是解決 失地農(nóng)民生存權(quán)的問題，那么，教育培訓(xùn)就是要解決失地農(nóng) 民發(fā)展權(quán)的問題。政府部門要建立一個布局合理的人員培 訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，要根據(jù)不同的年齡階段和文化層次區(qū)別對待，培訓(xùn) 內(nèi)容要有針對性。其次，要建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動力 市場體系，積極拓展失地農(nóng)民的就業(yè)途徑，具體措施有：一是 組織勞務(wù)輸出，借地發(fā)展農(nóng)業(yè);二是要繼續(xù)依托失地勞動所 在村級集體經(jīng)濟組織，在原來村級集體或股份制企業(yè)發(fā)展的 基礎(chǔ)上，借助征地補償中村集體提成部分，用好用活這部分 資金，大力發(fā)展勞動密集型的加工產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，盡力吸 納失地勞動力就近就業(yè);三是對于征地較多的鄉(xiāng)村出臺傾斜 政策，如撤村建鎮(zhèn)及配套設(shè)施建設(shè)的財政支持政策、土地留 用政策、房產(chǎn)安置政策等，以幫助社區(qū)增加就業(yè)機會，吸納部 分失地勞動力。
2.1.3加大政策導(dǎo)向力度，保護失地農(nóng)民的權(quán)益。一是實 施保護性就業(yè)措施。政府可以在推進城市化進程中創(chuàng)造大 量就業(yè)崗位，要回報、補償、優(yōu)先錄用、安排因城市建設(shè)擴張 而失去土地的農(nóng)民。新城區(qū)主干道2側(cè)生態(tài)綠化任務(wù)繁重， 可組建由失地農(nóng)民參加綠化、管護的公司。社區(qū)管理需要大 量的保潔工、保安員等，可適當(dāng)向失地農(nóng)民傾斜。社區(qū)服務(wù) 業(yè)就業(yè)空間大，應(yīng)更多優(yōu)先安排失地農(nóng)民就業(yè)，特別是農(nóng)村 城市化后，新形成的社區(qū)、社區(qū)服務(wù)業(yè)更應(yīng)該是失地農(nóng)民就 業(yè)的主要方向和領(lǐng)域。二是建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金。資 金來源，每個年度財政列支一塊專項基金，對經(jīng)營性房地產(chǎn) 項目用地招標(biāo)、拍賣所得的土地有償使用費，區(qū)、鎮(zhèn)分成中各 留一塊，社會各界的捐助，都可以納入失地農(nóng)民就業(yè)保障金 的范圍。保障金要建立專門賬戶統(tǒng)籌安排，用于專項開支。 三是鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。失地農(nóng)民手中的安 置費是自謀職業(yè)的最大本錢，要鼓勵農(nóng)民通過創(chuàng)業(yè)來推動就 業(yè)。在扶持政策上，如果失地農(nóng)民從事個體經(jīng)營，工商部門 要優(yōu)先辦理營業(yè)執(zhí)照，并經(jīng)核準(zhǔn)，3年內(nèi)免收工商管理費。通 過減免政策和個人自主創(chuàng)業(yè)信貸政策，提供就業(yè)扶持，促進 失地農(nóng)民就業(yè)。四是盡快解決失地農(nóng)民的身份以及相應(yīng)的 社會保障問題。由于缺乏一種自然過渡的機制，目前失地農(nóng) 民游離于現(xiàn)行城鎮(zhèn)保障制度之外，與城鎮(zhèn)居民相比，目前在 最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)方面和能否參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險等諸 多方面仍存在較大差異。農(nóng)民失地后就不再是嚴(yán)格意義上 的農(nóng)民，應(yīng)納入城鎮(zhèn)社會保障體系，與城鎮(zhèn)居民享受同等的 待遇，讓這些失地農(nóng)民進入城鎮(zhèn)社會保障體系，這無論從資 金還是從技術(shù)上都是可行的。發(fā)展中小企業(yè)和個體私營經(jīng)濟。在產(chǎn)業(yè)政策上，既要鼓勵發(fā) 展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，又要重視發(fā)展適度規(guī)模的勞動密集型產(chǎn) 業(yè)，進一步擴大就業(yè)容量。對中小企業(yè)、個體經(jīng)濟在政策上 應(yīng)加大支持力度。二是加快城市化步伐，搞好小城鎮(zhèn)的建 設(shè)，逐步放開大城市對農(nóng)民就業(yè)的管制。尤其是積極推進工 業(yè)集聚和城市衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮郊區(qū)城鎮(zhèn)的“增長極”效應(yīng)。 集聚發(fā)展是工業(yè)現(xiàn)代化的重要特征，也是解決失地農(nóng)民就業(yè) 的有效途徑。三是加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)的最大特 點是勞動密集，其中一些工種對勞動者的素質(zhì)要求不高。城 市的擴張會促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而為失地農(nóng)民提供更多 更適合的就業(yè)機會和崗位。因此，與城市化相適應(yīng)，把發(fā)展 第三產(chǎn)業(yè)作為調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)的重點，除了發(fā)展傳統(tǒng)的交通運 輸、商貿(mào)流通業(yè)和新興的旅游、信息、咨詢業(yè)等之外，要突出 發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)。四是建立“征用和安置”并舉機制，盡量縮 短農(nóng)民就業(yè)時間差。從農(nóng)民的土地被征用到找到工作，這里 有一個時間差，如果這個時間差過長就會損害農(nóng)民的切身利 益。因此，要建立市場化的征地安置機制，減少等待成本，提 供更多的就業(yè)選擇。
2.2農(nóng)民權(quán)益的法律保護是重點有了法律規(guī)定，當(dāng)權(quán)益受到侵害時，農(nóng)民可以用法律武器保障自己的權(quán)益。
2.2.1尊重和保護農(nóng)民基本的合法權(quán)益。各級領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變 思想觀念和管理方式，不能再以無償、低價或者有條件地剝 奪農(nóng)民土地為代價，以犧牲農(nóng)民的合法權(quán)益為代價，來加快 經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程。在市場經(jīng)濟條件下，作為產(chǎn)權(quán)主體 的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)有一個法律上的公平地位。政府要改變管理方 式，不能強制性地以低價征占土地，而應(yīng)嚴(yán)格依法行政，遵守 法定的補償標(biāo)準(zhǔn)和征地程序，增加政策的透明度和公平性， 這樣既能提高政府的決策水平和自身形象，也能提高今后產(chǎn) 權(quán)交易的安全性，防止土地資產(chǎn)流失，保證社會長治久安。
2.2.2保證落實(〈土地管理法》征地制度。當(dāng)前要著重解決 好以下問題:一是完善征地立法工作較為薄弱的補償安置、 征地補償費分配使用管理監(jiān)督的規(guī)定，使之明確、具體、有可 操作性。二是政府出臺土地方面的優(yōu)惠政策，尤其是在土地 供應(yīng)的價格上一定要嚴(yán)格執(zhí)行國家法律規(guī)定，對內(nèi)外客商一 律實行國民待遇，不能隨便優(yōu)惠地價。三是要切實解決一些 重點工程、基礎(chǔ)設(shè)施項目征地價格偏低的問題，特別是現(xiàn)在 不少基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，在投資主體多元化的狀況下，更應(yīng) 強調(diào)這一問題，應(yīng)當(dāng)提高征地成本，以保障農(nóng)民和農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織的利益。四是當(dāng)被征地農(nóng)民實際生活水平下降時， 應(yīng)依照法律的規(guī)定，給予被征地農(nóng)民最高補償標(biāo)準(zhǔn)的補助。
2.2.3完善法律援助機制，實現(xiàn)農(nóng)民自我保護。“法律面前 人人平等”的憲法原則，首先要求所有公民平等地站在法律 面前，即公民接近法律的能力不應(yīng)受到其他條件尤其是經(jīng)濟 狀況的影響。物質(zhì)財富的擁有可以有先后之分，司法正義的 獲得，不能有先后之別。這就要求在保障失地農(nóng)民權(quán)益時， 必須為其提供法律援助。法律援助是社會弱者接近法律、實 現(xiàn)其行政救濟權(quán)的重要保障，它可以通過法律援助的形式以 確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益遭受侵害時，具有平等的接近法 律尋求保護的能力。
2.2.4完善農(nóng)地創(chuàng)新機制，使建設(shè)用地進入市場。從法律 的角度看，國有土地和集體土地同為土地財產(chǎn)權(quán)，在法律允 許的范圍內(nèi)，享有同等的權(quán)利。集體土地所有者可以用自己 的身份，將建設(shè)用地出租或作價入股，農(nóng)民拿著集體建設(shè)用 地使用權(quán)參與分配，以獲得長久的土地收益，維護自己的長 期生存。應(yīng)該堅持兩條腿走路，允許集體經(jīng)濟組織保留部分 土地產(chǎn)權(quán)，允許保留的非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，通過辦市場、建標(biāo) 準(zhǔn)廠房和商業(yè)用房、造停車場等，予以出租，也可以在國家、 省、市重點工程及企業(yè)集團用地中，把集體土地產(chǎn)權(quán)作價入 股收取年租金，給農(nóng)民穩(wěn)固的收人和就業(yè)機會。
2.2.5以法律手段切合實際重點安置。切合實際重點安 置，應(yīng)將下列安置形式納入法制軌道并有機地統(tǒng)一起來，切 實解除失地農(nóng)民的后顧之憂。
2. 2.5.1貨幣安置。俗稱“ 一腳踢”、“買斷身份”。其優(yōu)點在 于操作簡單，農(nóng)民容易接受，適宜安置年輕人和己出外打工 的農(nóng)民，但不適宜安置45歲以上群體和勞動技能較低的農(nóng) 民。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，第二、三產(chǎn)業(yè)繁榮，失地農(nóng)民還可以自 謀出路，可以選擇這種形式。但在一些經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)， 土地被征用后，農(nóng)民不僅失去土地，而且失去最低生活保障， 生活沒有出路，由于征地補償費標(biāo)準(zhǔn)偏低，個別鄉(xiāng)村層層截 留，實際上到農(nóng)民手中的補償費用很少，難以從根本上解決 失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和發(fā)展問題。因此，經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)、 45歲以上群體和勞動技能較低的農(nóng)民不宜采用這種形式。
2. 2.5. 2招工安置。特點是失地農(nóng)民能及時就業(yè)，有較穩(wěn)定 的收入。但隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和戶籍制度、勞動 用工制度的改革，原有的招工安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非等辦法，在實踐 中己失去原有的作用和意義。由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)偏低， 沒有其他勞動能力，勞動紀(jì)律觀念淡薄，在競爭日漸激烈的 城鎮(zhèn)勞動力市場中處于不利局面。那些適應(yīng)性較差的失地 農(nóng)民即使上了崗，也容易下崗，面臨重新失業(yè)的風(fēng)險。生活 前景的茫然，造成農(nóng)民對政府征地行為的抵觸情緒很大。
2. 2.5. 3資股安置。除青苗、地上物補償費發(fā)給農(nóng)民個人 外，可將土地補償費、安置補助費等征地款以股份的形式，集 中統(tǒng)一投資，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，為失地農(nóng)民提供就業(yè)和生 活保障。也可通過土地資源的資產(chǎn)化、股份化，以征地后土 地使用權(quán)的合作方式，參與利潤分配，實現(xiàn)土地權(quán)益。但無 論以什么方式投資入股，其市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險都難以避免， 即使經(jīng)營再好，也應(yīng)該尋求以社會保險來化解風(fēng)險。
2. 2.5. 4住房安置。將集體土地征為國有，以現(xiàn)代化城市小 區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部為農(nóng)民建多層住宅，既可解決被征 地農(nóng)民的安居問題，又能靠出租多余房子增加收入，加快失 地農(nóng)民向市民過渡，這是盡快解決被征地農(nóng)民安置問題的有 效途徑。
2. 2.5. 5劃地安置。劃出一定面積的土地，給失地農(nóng)民留出 生存和發(fā)展的空間，既可通過發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)解決部分失地 農(nóng)民的就業(yè)問題，還可通過壯大集體經(jīng)濟，為失地農(nóng)民提供 多方面的保障，真正造福百姓。劃地安置能為失地農(nóng)民的生 產(chǎn)和生活提供保障，能收到較好的效果。
2. 2.5. 6社保安置。將征用土地補償費和安置補助費購買 養(yǎng)老保險，逐步將被征地農(nóng)民納入社會保險體系，這有利于解決失地農(nóng)民的后顧之?dāng)_。社會保險安置將費用列入勞動 和社會保障部門設(shè)立的“安置費”專戶，由勞動和社會保障 部門與被征地對象簽訂安置協(xié)議，對符合繳納社會養(yǎng)老保 險統(tǒng)籌費條件的被征地人員，為其設(shè)立社會保險個人賬戶， 達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。
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