淺議新農村基礎設施建設公私合作

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　　[摘 要]公共物品提供的PPP模式，有利于解決農村公共物品完全由市場或政府提供的效率低下的問題，但在實施過程中由于政府和企業之間的權責不均衡帶來了一系列問題。本文從政企關系出發，探討新農村基礎設施建設公私合作中政企權責劃分的要求，并提出優化公私合作中政企權責劃分的建議。

　　[關鍵詞]公私合作;農村基礎設施;政企權責

　　PPP(Public-Private-Partnerships)模式，即公私合作模式，又稱公私伙伴關系，指的是公共部門和私營部門通過建立合作關系，發揮各自優勢，共同為社會提供基礎設施產品或服務的一種運行機制。PPP模式是一種“多贏”的合作形式。

　　PPP模式促使公、私部門發揮各自優勢，共同合作建設農村基礎設施，對我國的新農村建設具有十分重大的意義。然而，PPP模式在我國農村基礎設施建設應用中還存在諸多問題。如合作風險不易科學估計、利益分配有失激勵、投資總量不足、資金利用率低等。造成以上困境的原因主要包括：法律法規缺失導致合同的制定和執行缺乏法律依據;產權改革滯后;投融資渠道單一等。由于基礎設施屬于公共物品，完全的政府規制或市場機制都會使之失靈。因此，農村基礎設施建設公私合作中政企權責均衡至關重要。

　　1 新農村基礎設施建設公私合作中政企權責均衡要求

　　1.1 準入環節的政企權責均衡要求

　　第一，在招投標環節，一方面應強化政府部門的監管職能，減少過多的行政干預，通過立法保障，加大執法監督力度，懲處行為，從而借助公平競爭篩選出符合條件的企業;另一方面應強化企業的投標主體地位，增強企業綜合實力，制定出具有競爭力的投標價格。第二，政企雙方要正確對待PPP協議的重要地位，它不但是締約雙方的行為準則，也是日后監管的主要依據。政府應完善立法，確保并加強協議內容的合法性和約束性。同時，政企雙方可借助第三方力量，如專家或專業機構，科學預估PPP項目的風險和收益，并明確劃分權責。

　　1.2 運營環節的政企權責均衡要求

　　第一，政府方面，應退出運營管理，轉向行政管理和行業監管。為把責任落實到位，政府必須加強監管，具體包括：加快改革定價機制;監督企業成本收益核算，采取聽證會的形式，保證企業成本價格公開透明;完善法律法規，制定過程競爭條款和相關服務標準，保證服務質量和技術要求。第二，企業方面，應承擔基礎設施運營管理的主體責任。一方面，借助自身的技術、人才、管理優勢，提高服務效率，降低運營成本，實現企業自養;另一方面，自覺承擔社會責任，嚴格履行合約規定，妥善執行政府有關規定，積極配合政府監管工作，實現政企互利共贏。

　　1.3 產權轉接環節的政企權責均衡要求

　　第一，非市場性產權，即產權歸政府所有，企業僅提供服務，如委托運營管理。在該產權制度下，政府必須具有一定的投融資能力，主要負責服務的建設規劃、前期投資、準入監管和過程監管，并向企業支付一定費用。企業則主要負責項目建設、運營、維修和更換，并保證服務優質高效，但無需承擔資本性投資風險。

　　第二，企業有限產權，即政府始終掌握資產所有權，企業僅在合同規定經營期限內有限享有并經營資產，經營期滿后，經營權仍交還政府，如BOT和TOT。在該制度下，政府主要負責定價、準入和過程監管，并給企業相應補償，以保證其順利運營。企業則需要負責項目投融資、建設、運營及經營期結束后的資產核算和歸還。

　　第三，完全市場性產權，即企業不僅提供系統服務，還擁有對各類設施資產的完全產權。此間，要求政府加強立法保護，執行以價格和服務為核心的經濟監管，建立過程監管的績效比較系統，以強化企業過程競爭。由于企業完全享有產權，因此具有自主經營和自負盈虧的權力。

　　2 優化新農村基礎設施建設公私合作中政企權責劃分的建議

　　2.1 規范政府行為，在產權分離的基礎上強化政府監管

　　在農村基礎設施市場化改革中，政府關鍵要扮演好監管者的角色，以引導市場主體有序運行。在健全行業統一法規的基礎上，根據各類PPP模式的特點制定相應的法律法規。加強第三方監管機構的建設，賦予其獨立監管職權。同時，充分利用聽證會等形式，提高公眾參與熱度，實現成本收益的公開透明，激勵企業降低成本，提高效率。

　　2.2 逐步形成優質優價的行業競爭機制

　　在市場準入環節，政府應創造自由寬松的招投標環境，通過充分競爭，篩選出優質優價的企業;在運營過程中政府需通過建立統一的績效標桿管理系統，實現企業運營過程的橫向競爭，督促企業通過優化自身管理結構，提供優質優價的農村基礎設施服務。

　　2.3 樹立良好的信用體系

　　誠信政府是指政府作為價值體系的捍衛者，在社會發展中必須以自己誠實守信的意識取信于民。近年來，我國已經開始推行在農村公共服務領域引入市場的競爭機制來提高服務的效率和質量。但在公私合作機制改革的過程中，政府失信的案例不勝枚舉：政府承包合同，特許經營權和補貼，企業可以通過賄賂、串謀來俘獲政府;政府找各種理由不履行和私人部門簽訂的合約，拒絕給予私人部門所需的財政補貼，損害私人部門利益。這極大地挫傷了投資者的積極性，阻礙了市場化的進程。因此，必須加強政府自身的誠信建設，確保政策的可執行性、連貫性和遠瞻性。

　　參考文獻：

　　[1] 王健.基礎設施建設引入PPP模式的研究[D].濟南：山東大學，2010.

　　[2]胡麗，張衛國，葉曉甦.基于PPP模式的城市基礎設施融資風險識別研究[J].甘肅社會科學，2011(1).

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