歐空局的重要法律措施對亞洲空間合作的啟示研究論文

　　一、歐空局合作框架建立的背景

　　(一)歐空局(ESA)合作框架的建立：通過合并ESRO 與ELDO第二次世界大戰結束后20 年左右， 歐洲科學家首先意識到開展空間合作的必要性。“在歐洲建立一個空間科學研究國際合作組織是必要的，只有這樣才能團結所有歐洲國家共同應對美國和蘇聯空間活動的快速發展， 從而增強歐洲的空間競爭力”。同時，空間科學的研究將促進空間技術進步，對歐洲經濟和工業的發展至關重要。基于此，1962年，歐洲空間研究組織(European Space ResearchOrganization，ESRO)正式成立，目的為“(專)為和平目的促進歐洲國家在空間科學與技術方面的協調。”歐洲各國政府也意識到了開發獨立空間發射能力的重要性。于是， 歐洲運載火箭研制機構(European Launcher Development Organization，ELDO)應運而生。

　　與注重空間科學技術研究的ESRO 不同，ELDO 致力于開發用于空間發射的三級運載火箭“歐羅巴(Europa)”。ELDO 由政府主導，項目具備民用和軍用的雙重性質。由于沒有總承包人對項目整體運行進行有效協調，負責開發不同級運載火箭的成員國沒有得到有效溝通，導致“歐羅巴”項目失敗。ELDO 隨即提出了“歐羅巴Ⅱ”與“歐羅巴Ⅲ”計劃，但都沒能取得成功。一方面，ELDO 開展的運載火箭項目沒能取得成功，另一方面，歐洲對于獨立開發空間發射器的需求日益增加。作為空間科學與技術研究機構的ESRO 運行良好，但沒有足夠的財力開展這類項目。因此，ESRO 與ELDO 于1975 年合并成立新的空間合作機構即歐空局。促使歐洲空間合作的主要原因：其一，通過空間合作獲得獨立探索和利用外空的能力。外層空間活動需要先進技術支撐也需要大量資金及其他資源的投入，以歐洲當時的狀況，只有集中不同國家的資源，才能在美國和蘇聯的夾縫中獲得獨立探索開發外層空間的能力。其二，促進歐洲經濟和工業的發展和進步。

　　(二)歐空局合作框架成功運行的保障因素：歐洲一體化及有效的法律措施歐空局框架下空間合作的成功依賴諸多因素，其中歐洲一體化進程的有效推動以及有效法律措施的設計及實施都不可或缺。作為一個政府間國際組織，歐空局的建立源于二戰后歐洲政治與經濟合作的不斷成熟，屬于歐洲科學技術領域合作的一個重要組成部分。歐空局既是科技合作的政府間機構，也是歐洲政治和文化一體化的積極參與者，促進了歐洲一體化進程發展。歐空局法律制度主要由《建立歐空局公約》確定。在具體實踐過程中，歐空局還簽署了其他的法律協議。例如為了更好地協調與歐盟的關系而簽訂的“歐共體與歐空局框架協議”，為了更好促進空間商業利用與“阿麗亞娜”公司(Arianespace)簽訂的合作協議等。

　　二、保障歐空局成功運作的5 個重要法律措施

　　(一)(專)為和平目的開展空間合作1967 年《外空條約》序文中指出“承認為和平目的探索和利用外層空間”。這是《外空條約》中唯一一處規定整個外層空間的探索和開發都應被用于和平目的。對于“和平目的”的理解，有兩種不同觀點： 一方主張這一術語僅僅排除了為攻擊目的(aggressive) 而利用外層空間， 對于一般軍事(military)目的并不禁止;而另一方則認為，應同時禁止為攻擊性(aggressive)和一般軍事(military)目的的空間活動。

　　從現實發展趨勢看，為“非攻擊性”(non-aggressive) 目的利用外層空間的觀點逐漸被多數國家接受。《外空條約》第4 條第2 款規定應(專)為和平目的使用月球和其他天體。與《外空條約》序文中提出的“和平目的”相比，“(專)為和平目的”應解釋為“非軍事目的”(non-military purpose)。依“歐空局公約”規定，成員國應(專)為和平目的(exclusively peaceful purpose)促進歐洲在空間研究、空間技術及其應用領域的合作。這一規定承繼了“ESRO 公約”的做法。ESRO 是一個為了促進空間研究合作而致力于外層空間民事利用的組織，ELDO 規定“成員國應為了和平的目的(peacefulpurpose)協調本國空間政策以促進共同的活動”。

　　歐空局的主要性質是一個政府間研究組織，從這個角度看，被ESRO 公約所采用的“(專)為和平目的”的用法自然被歐空局所接納。歐空局同時吸收了ESRO 與ELDO 的職能， 后者具備政治的與軍事的特征。因此，“歐空局公約”中規定的“(專)為和平的目的”能在多大程度上得以實現值得探討。有學者指出，歐空局的活動很難撇開與軍事目的的關系，無論是阿麗亞娜火箭項目(Arianespace)、空間實驗室(Spacelab)還是歐洲遙感衛星項目，都很難將“歐空局公約”中提出的理想“(專)為和平的目的”與現實完全對等起來。以阿麗亞娜項目為例，依1990 年“歐空局/阿麗亞娜公約”及“歐空局公約”的規定，當阿麗亞娜(Ariane)使用歐空局所屬項目時，應(專)為和平目的。但如果應歐空局成員國的要求，阿麗亞娜的發射服務可被用于任何目的。總的來說，在歐洲空間合作的最初階段，由于受到冷戰時期特殊的政治環境的限制，建立ESRO的科學家為了吸引更多歐洲國家的參與， 制定了“(專)為和平目的”開展歐洲空間合作這一原則，ESRO 與歐空局的成功也證明了制定這個原則的重要意義。而當國際環境發生變化之后，尤其是歐空局與歐盟在外空領域合作不斷加深，歐空局開始不斷參與非民用空間項目。對于非民用空間項目的參與事實上在一定程度上擴大解釋了“(專)為和平目的”的含義，在客觀上有利于歐洲空間合作的發展。鑒于國際社會缺乏對于“和平目的” 的明確定義，“歐空局公約”關于“(專)為和平目的”的規定并不會給歐空局的活動帶來阻礙，這一規定在歐空局發展過程中的促進作用值得思考和借鑒。

　　(二)確認空間科學項目的主要地位

　　科學是促使那些具有不同國內利益的歐洲國家統一在一起共同探索和利用外層空間的重要因素。空間基礎科學研究是未來探索和利用外層空間的基礎。結合ESRO 與歐空局建立的歷程，可以看出，科學項目在很長一段時間都占有十分重要的地位：其一，歐洲最初開始空間合作的國際政治環境復雜，迫使歐洲各國必須選擇一個并不敏感的領域開展空間合作，而空間科學技術的合作最接近ESRO 以及歐空局公約中所提出的“(專)為和平的目的”。其二，在歐洲空間合作初期的重要目的之一是獲得獨立開展空間活動的能力，先進空間技術的缺乏阻礙了這一目標的實現，這使得歐洲國家必須集中資源首先爭取空間科學技術方面的獨立。在歐空局建立之后，科學項目被視為“強制項目”中的核心和靈魂。這為保障歐洲空間活動的獨立性奠定了基礎。近年來，隨著空間商業化的不斷發展，諸多空間大國將目光轉向了空間商業活動以及空間工業利用領域，歐洲也不例外。有研究者認為科學項目在歐空局的所有合作項目中處于一個不太恰當的地位。在名為“通往一個歐盟的空間局”的“三賢人”(three wise men)報告中，起草者明確指出了發展新型空間技術的重要性。并提出未來數十年歐盟的新戰略為“成為世界上最具競爭力及最富活力的知識經濟體”。

　　顯然，無論是發展新型空間技術還是實現知識經濟體建設，科學研究都占有重要位置。在歐空局合作框架下確認科學研究項目的重要地位曾確保了歐洲開展空間合作并獨立開展外空活動的可能性，并將在未來持續為歐洲空間合作提供動力。在空間商業化活動飛速發展的情形下，歐空局的科學合作項目受到一定的影響，但從近年歐洲空間合作以及歐空局的基本政策看，科學項目的重要地位得到了確認。

　　(三)確認空間合作活動中的“投資返還”原則

　　“投資返還”原則是指從歐空局項目中獲得的回報應按該項目參與成員國的投資比例返還，確保成員國從組織合作項目中所獲得的利益與其投入相適應。“投資返還”是歐空局工業政策、采購政策的重要原則。歐空局工業政策的一個重要目標是促進歐洲工業在國際市場上的競爭力，保障歐洲工業以最有效率和最經濟的方式適應市場的需求。而歐空局的成員國的利益訴求則在于將其投入歐空局的資金轉換為與其國內工業的商業合同。從這個角度看，“投資返還”原則在保障實現歐空局政策目標的同時也保障了成員國的利益。“投資返還”原則有一定的缺陷：其一，依“歐空局公約”及“附件”的規定，“投資返還”原則的投資返還率的算法為“某一成員國合同在所有成員國合同中所占份額與這一成員國在歐空局所有項目中的貢獻份額的比率”。由于計算的方法并沒有完全考慮歐空局全部工業合同預算，所以從長遠看，可能會導致低回報率。其二，很多歐空局成員國意識到，并不是所有類型的合同都能在國內工業獲得相同的利益。例如，同樣金額的開發新遙感技術的合同，重復生產已有技術的合同以及簡單的一次性辦公用品采購的合同顯然在整體回報利益上并不對等。

　　即便“歐空局公約”附件5 引入了“權重因數”這一概念，即僅有那些具備技術特征的合同才能獲得較高的“權重因數”，但在實踐中許多合同仍舊以實際的資金投入計算。其三，隨著歐盟與歐空局在空間活動上合作加深，歐空局的法律正逐步與歐盟整體的法律框架進行協調，“投資返還”原則對歐盟競爭法的某些規定構成了較大挑戰。“投資返還”原則是歐空局合作框架下最重要的原則之一。這個原則一方面保障了歐空局作為“目的導向性(objective-driven)”[9]45 的國際組織可以運營較大規模的空間合作項目，另一方面也通過向成員國返還相應比例的商業合同的方式保障成員國的利益，從而促進成員國投資歐空局項目的積極性。

　　(四)鼓勵空間商業化及私營化

　　歐洲空間合作的重要目標是爭取歐洲空間獨立并促進歐洲經濟與工業發展。隨著歐空局的建立和不斷發展，歐洲空間合作的主要目標逐漸轉變為主要開展空間商業以促進經濟的發展。在世界范圍內，1997 年， 私人實體主導的空間項目收入超過了政府空間項目的支出，為了商業目的發射到外層空間的有效載荷數超過了政府所有的有效載荷。空間商業化和私人化的進程開始加速。作為世界空間商業活動的重要參與者，歐空局的相關法律條例規定了私人實體對歐空局商業空間項目參與的具體措施，促進了私人實體直接或間接參與商業空間項目。在空間實踐層面，歐洲建立了世界上第一個私營商業空間發射公司“阿麗亞娜(Arianespace)”。作為一個重要的推動者，歐空局雖非公司股東但與其簽訂了公約，對公司的事務有重要的參與和管理權。“阿麗亞娜” 是歐洲最重要的發射服務提供公司，在國際發射市場上有極強的競爭力，對于歐洲空間合作的推動意義十分重大。

　　(五)對空間合作的開放態度

　　作為一個空間合作組織，歐空局對內部和外部合作都持較為開放的態度，這有利于歐空局本身合作的展開。從內部合作角度看，“歐空局公約”將空間合作分為“強制項目”和“可選項目”，這賦予成員國參與合作項目的自由，可以調動合作的積極性。除此之外，歐空局其他制度也保障了合作的順利進行。例如，在科學技術及其應用的項目合作中，成員國在特定情形下有權利決定是否交換數據;歐空局所屬的發明或技術可以免費提供給成員國及其私人實體開展項目使用等。在對外合作方面，針對不同的合作對象歐空局設定了不同的法律模式：其一，“框架性協議”;此類協議適用于那些在技術和認識上尚未達到相應標準的國家， 這類協議的簽訂為這些國家與歐空局的進一步合作奠定了基礎。其二，“總體性協議”;此類協議適用于那些政治、經濟及法律條件尚不成熟與歐空局進行合作的非成員國。其三，“緊密的合作協議”;此類協議一般與伙伴國簽訂。除此之外，在與非成員國或者實體合作過程中，歐空局還有其他的法律模式， 這些模式的應用能保障合作順利進行，在很大程度上體現了歐空局對外合作的開放態度。

　　三、歐空局的法律措施對亞洲空間合作的啟示：以亞太空間合作組織(APSCO)為例

　　作為亞洲地區空間合作的重要推動者，亞太空間合作組織(簡稱“亞空組織”)以歐空局的法律框架為模板制訂了《亞太空間合作組織公約》。

　　(一)為和平的目的加強空間科學項目合作

　　注重空間科學研究領域的合作是保障歐空局項目成功的基礎。亞空組織以歐空局的法律框架為基礎制訂了自身的法律框架，但在具體制度上做了取舍。例如：“亞空組織公約”采納了《外空條約》中關于“和平利用外層空間”的說法，并未吸收歐空局“(專)為和平的目的”開展空間合作的條款。并且在合作項目設定上，亞空組織的“基礎活動”(對應歐空局的“強制項目”)同時包含了空間科技及應用的基礎性研究及擴大成熟的空間技術的應用以及諸多其他內容，對于空間科學方面的合作的突出并不明顯。亞空組織法律框架建立于《外空條約》生效近30 年之后，對“和平利用外層空間”說法的采納可以更好地避免歧義也不會妨礙成員國加入的積極性。考察亞洲主要空間國家的國內空間立法也可以發現，“和平利用外層空間”的原則已經被普遍接受。鑒于此，且考慮到應該為亞空組織規模的擴大預留一定的空間，沒有必要完全比照歐空局“(專)為和平的目的”的做法。對于空間科學研究項目合作的重視程度，亞空組織還有進一步加強的必要性。作為亞洲唯一一個空間合作組織，亞空組織的成員國主要為發展中國家，除了東道國中國之外，其他成員國尚不具備空間發射能力，這是組織開展更為深入和成熟合作的障礙。

　　拓展基礎空間研究方面的合作有利于為長遠的空間合作的發展奠定堅實基礎。并且，亞空組織公約中將開展空間科技及其應用方面的教育及培訓作為“基礎活動”的重要組成部分，這也為空間科學研究的合作提供了法律依據。除此之外，開展空間科學研究項目有利于“投資返還”原則的實現。如上述，確定投資返還率的權重因數的一個重要的標準就是相關事項的科技含量，而亞空組織多數成員國空間科技實力普遍較低的事實會阻礙合理投資返還率的實現。換言之，加強開展空間科技合作可以促使“投資返還”，增強成員國參與合作項目的積極性。從這個角度看，加大投入科技項目還是實現亞空組織公約所設定目標的重要步驟。

　　(二)鼓勵私人空間商業活動

　　亞空組織在其公約中采納了歐空局的“投資返還”原則。并將這一原則作為實現工業政策的基石。這一原則目標的實現依賴于成員國國內的相關工業企業的發展程度。如果希望在亞空組織合作框架下實現合作目標并克服“投資返還”原則的諸多弱點， 鼓勵私人實體參與外空活動是一個重要手段。“投資返還” 原則的一個主要的缺點源于不同成員方技術實力的差異，從而導致相同價值的合同所獲得的利益不同，最終削弱參與合作者的積極性。而解決這一問題的方式從根本上講就是不斷提高成員國國內空間科學技術水平，上述的加強空間研究領域的合作是一個方法，而鼓勵成員國國內私營企業對于空間活動的參與則使合作的主體形式多元化，為空間活動合作的進一步開展增加活力。此外，政府在商業競爭中經常處于失敗者的地位，在外層空間活動領域，充分發展的空間商業活動也必然會導致私營實體的不斷加入。

　　對于私人實體參與外層空間活動的鼓勵措施是必要的。歐空局制訂了諸多法律措施鼓勵私人參與空間活動，但是在亞空組織框架下，私人對于空間活動的參與并不充分。以亞空組織東道國中國為例，至今為止，與外層空間相關的主要工業領域仍舊由國有企業主導，私人實體參與外層空間活動雖然在國內法框架下是被允許的并且已經有一定的發展，但是仍然處在初級階段。因此，亞空組織成員國尤其是作為東道國的中國在未來的空間立法中的一個重要的職責就是制定合理措施鼓勵符合條件的私人實體參與空間活動。對于亞空組織本身，也應該逐步采取相應的措施開展商業空間活動。按照亞空組織公約規定，組織的財政來源包含為他方提供服務所得的收益，以此規定為基礎，亞空組織可以在開展合作項目的基礎上為他方提供相應的空間商業服務以獲得收益，從而進一步擴大合作項目規模，為“投資返還”原則的有效施行奠定基礎。

　　(三)開展態度開放的空間合作

　　與在歐洲一體化背景下開展的區域空間合作不同，亞洲地區的環境較為復雜。以當前的情形看，尚不具備條件建立一個統一的亞洲空間合作組織，多個合作組織并存并互相競爭仍舊會是一個主要趨勢。其中，中國為東道國的政府間國際合作組織-“亞太空間合作組織”(APSCO)以及日本為發起國的空間機構合作會議-“ 亞太空間機構論壇(APRSAF)”之間關系的處理至關重要，是亞洲空間合作能否進一步擴大化的關鍵。從亞空組織的角度看，應該采取更為開放的合作策略。亞空組織公約規定與非成員方的合作模式為建立“合作伙伴關系”，自建立以后，亞空組織在對外合作方面也取得了一定的成就。但是，在與日本主導的亞太空間機構論壇合作方面，雙方雖然曾有合作的意向和共識并且也提出了避免競爭和發起重復合作項目的觀點，但至目前為止，兩個機構之間尚未建立起健全的合作關系。從法律角度看，作為一個受到國際法管轄的政府間國際組織，亞空組織有能力參與各種雙邊的或者多邊的會議或論壇。鑒于亞太空間機構論壇并非一個受國際法管轄的主體，且參與論壇活動的主體性質多元化，故而亞空組織對其活動的參與不應受到法律上的限制。事實上，許多亞空組織的成員國機構也是亞太空間機構論壇項目的參與者， 并且， 作為亞空組織前身的“亞太空間技術與應用合作多邊會議(APMCSTA)”也曾參與亞太空間機構論壇的活動，這為兩個組織進一步的合作與交流奠定了基礎。

　　單從制定開放的合作原則角度看，亞空組織還有進一步加強的空間。除了公約規定的與非成員方建立合作伙伴關系之外，亞空組織還有必要在實踐中針對不同的合作方探索出其他的合作模式。歐空局的“總體性協議”的模式適用于那些政治、經濟條件還不成熟的合作者，雖然這種模式有較強的歐洲烙印，但是考慮到亞空組織與亞太空間機構論壇東道國之間的關系，這種合作模式對于兩個組織之間的合作具有一定的啟示意義。

　　四、結論

　　歐空局的建立依賴歐洲一體化的大背景，其成功的運行在很大程度上依靠有效的法律措施。作為不具備一體化優越條件的亞洲地區，如果想建立有效的保障區域空間合作組織，一方面需要尋求開展合作的新動因，另一方面則要結合本地區實際情況制定有效保障合作的法律措施。從國際空間活動的發展趨勢看，空間商業活動不斷凸顯的巨大利益會是促進空間合作的重要動因，而亞洲地區日益緊密的聯系以及不斷增加的共同利益將會是推動區域空間合作的另一個因素。在這樣一個背景下，結合亞洲地區的特殊性并學習歐空局法律措施的先進經驗，是進一步促進亞洲空間合作的有效方法。

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