綠色保障性住房的資金缺口及對策分析論文

　　1 引言

　　2014 年，我國保障性住房進入“綠色”的一年，國家率先在直轄市、計劃單列市及省會城市轄區范圍內的保障性住房實施綠色建筑行動，要求綠色保障性住房至少達到綠色建筑一星標準，并進一步提出，到 2020 年，全國 70%以上的城鎮保障性住房要執行綠色建筑標準。

　　目前，我國建筑能耗約占全社會總能耗的三分之一，高耗能、高排放成為了制約我國建筑業甚至全社會可持續發展的重要因素。若綠色建筑可以在保障性住房中推廣，則既可以為我國綠色建筑快速發展提供機遇，完成“十二五”期間綠色建筑發展超 10×108/平米的目標，也可以妥善解決我國保障性住房中存在的工程質量缺陷和設計不合理等問題，此舉可謂是“雙贏”甚至“多贏”。

　　“保障性住房由政府投資，面向中低群體，因此，從建成到運營都要進行成本控制，而綠色建筑追求的是全生命周期的節約，這點和保障性住房的訴求不謀而合。”然而，我們又要面對另一個問題：成本增加。雖然，隨著綠色技術進步等因素的影響成功降低了 綠 色 建筑的成本，但是一星綠色建筑約50 元//平米的增量成本使得本就資金問題凸顯的保障性住房建設“雪上加霜”。誰該為此“買單”?

　　保障性住房是指政府為中低收入住房困難戶所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。保障性住房是我國社會保障體系中重要的一部分，屬于準公共產品，具有非競爭性。保障性住房市場由于存在“市場失靈”，所以僅在市場機制調節下很難達到“帕累托最優”，出現“公共的悲劇”，這就需要政府“看得見的手”來提供保障性住房。此外，由于外部性的存在及保障性住房的非競爭性，導致利潤微薄，勢必會造成市場供給不足，影響我國保障性住房的進展，這也需要政府出手來彌補“市場缺陷”，以財政支持來保障保障性住房的建設。

　　2 保障性住房的經濟分析

　　我國保障性住房的資金來源主要有：財政、住房公積金、土地出讓凈收益、銀行貸款。

　　2.1 保障性住房的供給需求分析

　　近年來，我國政府本著“居者有其屋”的原則擴大了保障性住房的保障范圍，加快了保障性住房的建設步伐。例如，我國 2008 年以前，統計局對全部家庭收入的調查顯示，符合當地廉租房住房保障的有 500.7 萬戶，但僅有 60.1 萬戶家庭享受到了這種保障，占 11.98%。以后，我國不斷擴大了保障范圍，從常住居民戶口的最低收入家庭擴大到城市中等偏下住房困難家庭，并計劃在“十二五”期間建設 3 600 萬套城鎮保障性住房，逐步將保障性住房覆蓋面達到城鎮人口的 20%。截止到 2012 年底，我國累計開工建設城鎮保障性住房安居工程3 400 萬套，基本建成 2 100 萬套。

　　根據“十二五”規劃的要求，在“十二五”期末，我國城鎮化率將達到 51.5%。按照我國第六次人口普查的數據，我國目前有1332810869 人，戶均人口 3.09 人/戶，那么我國在“十二五”末大約需要 4 442 萬套保障性住房。我國 2009～2013 年保障性住房完成情況如表 1，按照這個規模發展下去，可以在“十二五”計劃的期末完成保障性住房的覆蓋面超過 20%，可以保障較低收入人群的住房，但是離覆蓋中低收入人群的要求還有一定的差距，而且我國城鎮化不斷推進，城鎮人口不斷增加，截止到 2012 年，我國城鎮化率已經達到 52.6%(另有數據顯示，我國有 42.2%的人是完全能夠享受市民待遇)，已經超出計劃的要求。另外，與社會保障做得好的國家和地區也有相當大的差距，例如日本(44%)，中國香港(50%)等。我國保障性住房前進的步伐還是需要加快的。

　　2.2 保障性住房的資金分析

　　我國保障性住房建設雖取得一定成果，但是資金匱乏的問題也彰顯出來，而且當年只建成了計劃要求的一部分，有大量保障性住房轉移到下年，使得本就緊張的資金更顯不足。截至 2012 年底，我國累計開工建設城鎮保障性住房安居工程 3400 萬套，基本建成 2 100 萬套，可見有大量保障性住房轉移到下年。

　　下面以 2011 年、2012 年以及 2013 年為對象，分析各年保障性住房的投資情況。2011 年，中央財政保障性安居工程支出 1511.29 億元，比上年增長 98.6%，加上通過以前年度結轉資金安排的 280 億元，共支出 1791.29 億元。2012 年，全國保障性安居工程財政支出 3800.43 億元，其中，公共財政預算支出 3 123.32 億元，占 82.2%;住房公積金增值收益支出 84.10億元，占 2.2%;土地出讓收益支出 593.01 億元，占 15.6%。2013 年，各級財政實際用于保障性安居工程支出 3 816.72億元，其中，公共預算安排支出 2969.69 億元，占 77.8%，政府性基金預算安排支出 847.03 億元(其中，住房公積金增值收益安排支出 147.87 億元，土地出讓收益安排支出 699.16 億元)，占 22.2%。按照國家要求的經濟適用房建設造價標準，高層住宅每建筑平方米單方造價為 1825 元，多層住宅每建筑平方米單方造價為 1205 元，加裝太陽能熱水系統的，每建筑平方米增加 65 元。本文按照均值 1250 元//平米、每套 60/平米進行計算估算，如表 2。從表 2 可以看出，我國保障性住房的資金缺額還是比較大的，我國土地出讓金投入以及住房公積金支持保障性住房投入明顯不足，當年未完成轉移到下年的項目眾多，進一步加劇了下一年保障性住房的建設壓力，這些都導致了我國保障性住房投入缺額較大。

　　2.3 綠色保障性住房的資金需求分析

　　以綠色建筑標準來建設保障性住房，可以降低保障住房全生命周期的使用成本，達到了保障性住房的建設初衷，但是也不可避免地增加了前期的建設成本，增大了財政壓力。雖然我國僅在直轄市、計劃單列市及省會轄區率先開展綠色保障性住房建設，在 2020 年才達到保障性住房的 70%為綠色建筑，但是這個推行過程勢必要增加保障性住房的資金投入。保障性住房的公共產品屬性又決定了這部分投入大部分要依靠政府的財政投入以及稅收保障。下面以 2011～2013 年為例，如果這 3 年的保障性住房建設有 70%為綠色建筑，試分析其資金需求情況。2011 年的 1000 萬套保障性住房若 70%為綠色一星建筑，每平方米增量成本為 50 元，那么該年資金缺口增大到 4 238.99 億元;2012 年缺口擴大為 3837.33 億元，2013 年缺口擴大為 1 535.64 億元。我國的保障性住房的資金缺口逐漸減少，這與我國近年來逐步加大財政投入有關，70%的保障性住房與普通保障性住房的差值逐步減少，與近些年保障性住房的建設數目減少有關，并且我們可以看出，在保障性住房中推廣綠色建筑，可以促進綠色建筑的技術進步，可以縮小與普通建筑的差值，甚至可以彌補一些資金缺口。

　　3 彌補綠色保障性住房資金缺口的對策研究

　　3.1 完善保障性住房財政支出與稅收保障體系，加大對保障性住房的財政補貼

　　財政收入和稅收收入是我國政府的主要收入，也是我國保障性住房的根本保障。我國政府的財政支持保障性住房建設主要通過購買性支出和轉移性支出兩類。購買性支出是指政府對于保障性住房的購買和投資。我國政府主要采用投資的方式直接建設保障性住房，當保障性住房的投資勢必會影響房地產市場的商品房房價，王先柱等提出保障性住房每增加1%，將導致房價降低 0.046%。后來，一些地區的政府(例如湖南)針對商品房市場過剩的問題，以相對較低的價格回購商品房，為保障性住房的建設提供了另一種思路。政府轉移性支出是指政府通過財政補貼這種經濟再分配的方式對保障性住房建設以及低收入家庭進行補貼。

　　以上是我國中央政府支持保障性住房建設的模式。主要是單一政府供給模式。但由于我國的保障性住房需求量大，大量的政府的財政支持保障性住房建設，勢必會影響其他公共產品的投入，影響整個社會的健康發展。國外一些發達國家的經驗可以給我國保障性住房的發展提供很好的借鑒。在美國保障性住房建設的資金主要來源資本市場，政府提供信用擔保，并通過市場制度設計以及監管參與其中，而保障性住房經濟運作的核心是金融機構。例如，美國的房地產信托投資基金(REITs) 發展保障性住房。美國的廉租房 REITs(約 7.5%～8%)雖然收益率低于商業地產 REITs 的投資收益率，但是其風險相對較低，收益更加穩定，也吸引了很多投資者的目光，并為美國保障性住房的建設提供了穩定的資金保障。我國保障性住房的建設在一些城市(例如天津)為試點也開始了房地產信托投資基金的嘗試。但是，我國房地產信托投資基金的運作還缺少一定的法律、法規的指導，另外，稅收上也缺乏配套的激勵政策，例如房地產交易的印花稅，股東所得股利予以免稅。所以，這就要求我國政府借鑒國外先進的操作規則、法規和制度等，結合我國金融市場的具體情況，對我國《信托法》《公司法》《證券法》和《證券投資基金法》進行完善，對 REITs的操作流程、運作形式、投資方式、利益分配，風險管理進行指導，并明確政府、金融機構以及投資者各方的權利以及義務，明確各方的職責。重新整合保障性住房建設中的稅收體系，清理保障性住房中不合理的稅收，對有激勵性的稅種予以減免(例如房地產交易免征印花稅，REITs 投資項目減免一定的房產稅、契稅等)，以保證保障性住房的金融運作、保障性住房的建設順利完成，以達到保障性住房建設為政府減輕財政投入壓力的目的。

　　3.2 改革現行土地出讓金支持保障性住房建設模式，落實土地出讓金及時足值投入保障性住房建設

　　我國土地有償出讓制度于 20 世紀 90 年代從香港引進而來，自此我國土地制度從無償劃撥變成有償出讓，這一措施大大提高了土地的使用效益，土地出讓金成為了地方政府可觀的預算外收入。然而分稅制使得地方稅收收入大部分上繳中央，地方政府不斷擴大的事權與財力不再匹配，這就形成了地方政府的資金缺口。這也就使得“土地財政”成為彌補財政缺口的有效途徑。伴隨著我國城市快速發展，地方財政缺口越來越大，土地財政“寅吃卯糧”現象越來越普遍，地方政府的財政缺口也越來越大。王根賢等指出在現行的財政分權制度安排下，地方政府對于保障性住房建設產生了抵觸博弈。也就是說由于地方政府存在這巨大的財政缺口，使得投入保障性住房的資金就會變得很少，遠遠不能達到國家要求的 10%土地出讓金支持保障性住房建設。以 2012 年與 2013 年為例具體分析。2012 年的土地出讓金為 2.69 萬億，而土地出讓金投入保障性住房建設的只有 593.01 億元，約是土地財政收入的 2%;2013 年的土地出讓金為 41 266 億元，而土地出讓金投入保障性住房建設的只有 699.16 億元，約是土地財政收入的 1.6%，之前那些年份遠遠低于這兩個數據，這也就說明我國地方政府土地出讓金支持保障性住房建設遠遠低于國家要求。

　　當前我國亟需落實地方政府的土地出讓金投入保障性住房建設的數額。可以通過以下途徑解決：

　　1) 地方政府投入保障性住房金額改由中央政府統一收取，并統一負責投入地方保障性住房建設，對相對較為貧窮的地區可以適當增加該地區應收取的金額。

　　2)安體富等認為需改革土地出讓金制度，土地出讓金改為每年收取一次的土地年租金(土地使用費)。通過這種方法每年為地方政府提供穩定的收入， 也為保障性住房提供資金支持，保證保障性住房建設。

　　3)將土地財政收入納入地方政府的財政預算之列，國家對地方政府的財政預算進行有效監管，使地方政府的財政收支平衡，杜絕財政缺口的出現。

　　3.3 分地區適度增加住房公積金支持保障性住房建設，確保住房公積金在保障性住房中的合理安全運行

　　住房公積金制度是國家法律規定的重要的住房社會保障制度，是住房分配貨幣化、社會化和法制化的主要形式，也正是因為住房公積金的特殊性，造成了大量住房公積金閑置，利用率極低，截至 2012 年，我國住房公積金閑置資金達到9 000 億元。正是看到住房公積金的廣闊潛力，2009 年 10 月，住建部聯合其他部委發布了《關于利用住房公積金支持保障性住房建設試點工作的實施意見》。2010 年 8 月有了實質性進展，國家確定了第一批利用住房公積金貸款支持保障性住房建設的試點，包括北京、重慶等 28 個城市，133 個項目。然而，住房公積金在具體應用中卻是帶刺的玫瑰，存著以下風險：

　　1)流動性風險

　　我國住房公積金在各地利用極不平衡，在經濟發達地區，住房公積金利用率已經很高，如果大量支持保障性住房建設勢必會影響住房公積金個人貸款的發放，從而影響當地住房公積金繳納者的根本利益，不利于社會穩定，也與住房公積金的初衷相左。而西部地區，住房公積金利用率較低，有利于開展支持保障性住房建設。

　　2)資金回收風險

　　保障性住房作為一種準公共產品，銷售價格以及租金是遠遠低于社會平均水平，這也就使得資金回收周期變長，資金回收風險加大。若屆時資金不能及時回收，將影響繳存者支取住房公積金的數額，影響到住房公積金本身的作用。

　　面對以上風險，可以通過以下途徑解決住房公積金支持保障性住房建設的風險問題：

　　1)建立專門金融機構負責全國住房公積金的運轉。因為經濟發展情況不同，我國各地住房公積金的利用情況有很大差別，這就造成了住房公積金的效益難以最大化。又由于各地發展不同，運作公積金的經驗不同，抗擊風險的能力也不同，勢必導致一些地區住房公積金運作風險較大，這就需要建立全國的住房公積金金融機構來運作住房公積金。當然這個機構可以是銀行，也可以是其他經驗豐富的金融機構。該機構負責統籌全國閑置的保障性住房資金，由該機構統一負責投入各地區保障性住房建設。在保證當地個人住房公積金貸款充足的條件下，統籌各省住房公積金支持保障性住房建設資金，實現跨省跨市資金調度，結合各地發展情況，將資金投入到最需要的地方，實現住房公積金支持保障性住房的利益最大化。采取整體預防風險機制，并根據各地具體情況，建立風險控制預案，一旦一個地區出現風險，聯系周圍地區共同應對風險，以達到分散甚至降低風險的作用。

　　2)建立第三方監管體系。利用住房公積金支持保障性住房建設的資金巨大，而且關系到繳存者的利益問題，需要獨立的第三方進行監督。我們可以借鑒北京的實施模式，通過委托第三方監管機構，負責對貸款項目的工程進度、資金支付、出租銷售情況等進行監督，然后監管機構出具監管意見，作為公積金管理中心貸款支付的依據。通過獨立第三方的監管，來杜絕一些人為風險的存在，保障住房公積金合理安全地運用到保障性住房的建設中，從而實現社會保障的目標。

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