論民族區域自治制度的政治整合功能

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　　摘 要：民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度，它所具有的政治整合功能可歸納為以民族整合為核心、以領土整合為先導、以價值觀念整合為基礎、以目標取向整合為前提、以行為方式整合為重點等五個方面的功能。

　　關鍵詞：民族區域自治;政治整合;自治制度

　　一、政治整合的涵義

　　政治整合也被稱為政治一體化。從字面上理解，政治整合是指若干個政治單位結合成一個整體。在一般意義上，政治整合又被理解為地域上的統一與一體化，包括民族主義與民族統一、國際上地區間的整合、國內地區間的整合、國家建設與政治發展、政治穩定以及聯邦主義等內容[1]。具體而言，它的定義有廣義和狹義之分。

　　廣義的政治整合指幾個獨立國家的結合。“其最嚴格的定義是指兩個或更多的國家合并為一個國家”。由于學術流派不同，對于廣義的政治整合的理解也略有區別。功能主義學派關注于行為主體創建的或在其中進行活動的機構和制度。新功能主義者的注意力集中于政治行為主體的行為。如新功能主義學派的創始人哈斯把政治整合看作是一種規范的過程，用來使那些處于獨特的民族國家環境中的政治行為主體將其忠誠、期望和政治活動歸屬到一個新的中心，這個中心的機構擁有或要求擁有對在其以往存在的民族國家的管轄權。多元主義學派將政治整合與“和平變革的可靠期望”，而不是與機構聯系在一起[2]604。廣義的政治整合概念在對歐洲共同體及歐盟的分析中被頻繁使用。

　　對于狹義的政治整合，學術界主要有以下三種觀點：第一種觀點從一致的視角，把政治整合作為具有共同政治目標的社會政治力量的統一與聯合[3]。第二種觀點從沖突的視角，把政治整合作為應對社會分化所帶來政治沖突的策略[4]。第三種觀點從民族國家建設的角度，把政治整合作為后發國家解決解決政治發展危機的策略。這一理論的重要代表人物是美國學者米隆·魏納。他認為政治整合一詞涵蓋了民族整合、領土整合、精英與大眾整合、價值觀念整合以及行為的整合。因此政治整合的內涵涉及了將廣泛的人類關系和態度——多樣的和單個的文化歸屬感整合起來，并發展成為一種國族情感;將不同的政治單元的整合成一個擁有政府并可實施權威的地域單位;統治者和被統治者之間的整合以及將公民整合為一個共同的政治過程和將個人整合進入一個有目標行動組織當中等諸多成分[5]52-64。類似的觀點還有亨廷頓等人的觀點，認為政治整合“也就是政治不以沿著種族、宗教、階級、文化或領土界線截然分割開的做法為其特點的程度”[6]160。

　　從民族國家建設的角度定義政治整合，既包容了民族、領土等宏觀政治單位的整合，又兼顧了微觀政治單位，如價值觀念、行為的整合，因而有助于我們從總體上把握政治整合在政治發展中的價值和意義。但是該定義也明顯存在著過于重視西方民族國家建設的經驗，把民族國家作為后發展國家政治整合終極價值目標的嫌疑。實際上，西方民族國家內部也存在著政治整合問題。因而從民族國家建設的角度，對于政治整合的概念還有進一步修訂的必要，使之更具有普適性。

　　參考以上幾位學者的定義，筆者傾向于認為從民族國家建設的角度，采用狹義的政治整合概念，意指將一個國家內部差異明顯的民族、領土、價值觀念、目標取向、行為方式等要素進行有效協調和統一的政治過程。這一概念可以從以下四個方面來理解：第一，政治整合是與民族國家建設聯系在一起，不僅新興民族國家需要政治整合，而且老牌民族國家也同樣需要政治整合;第二，民族國家內部異質性因素很多，政治整合并不是同質化，而是在保持程度差異性基礎上，對于差異性較大的異質性要素的協調和統一;第三，鑒于不同民族國家內部所面臨的整合問題具有不確定性，因此為了使政治整合成為一個有效的分析工具，有必要在定義中選取一組合適的變量，但所選取的任何一組變量都不是恒定不變的，應當隨著政治整合側重點不同而增減;第四，政治整合是一個動態的、全面的政治過程，而不是一種靜態的、局部的描述。

　　鑒于不同民族國家內部所面臨的整合問題具有不確定性。為了使政治整合成為一個有效的分析工具，有必要在定義中選取一組合適的變量，但所選取的任何一組變量都不是恒定不變的，應當隨著政治整合側重點不同而增減。根據中國多民族國家政治整合的特點，以下試從民族整合、領土整合、價值觀念整合、目標取向整合、行為方式整合等變量來分析民族區域自治制度在我國政治發展中所具有的政治整合功能。

　　二、民族區域自治制度的政治整合功能

　　從以上政治整合的五個工具性變量出發，民族區域自治制度的政治整合功能主要可歸納為以民族整合為核心、以領土整合為先導、以價值觀念整合為基礎、以目標取向整合為前提、以行為方式整合為重點等五個方面的功能，以下分述之：

　　第一，民族區域自治制度以民族整合為核心。民族整合是指通過對存在著差異的和分離的文化價值觀念的民族之間的整合，以發展出對國家的整體認同。根據米隆·魏納的觀點，新興國家為完成民族整合目標，大都采取兩種策略：一是同化政策，即消除少數民族的文化特點，將之納入國族文化(national culture)中，如美利堅化;二是差異性統一政策，即建立國族的忠誠感(national loyalties)，但不排除少數民族的亞文化，具有“族群算術”的特征。實際上，政治體系很少單獨使用某一項策略，而是兩種因素的組合[5]52-64。民族區域自治制度可以看作是這兩種民族整合策略的例外。一方面，以建立國族認同為目標，強調各民族作為中華民族的一員，享有平等的政治地位。憲法第4條規定：“中華人民共和國各民族一律平等，”這就在政治上區別了國家民族與非國家民族，突出了中華民族作為國族的特殊意義。“平等地位”從政治層面上建構了國族認同，把本民族看作是國家內的一個民族，把國家看作是更大和更重要的共同體，從而在少數民族政治認同結構中形成民族認同和國家認同的有機統一。另一方面，民族區域自治制度承認并尊重各民族保持和發展其文化的權利，并以國家力量予以扶持，同時鼓勵各民族文化之間的相互交流、取長補短，強調中華民族的和合文化，以盡可能地吸納眾多的民族文化，形成中華民族文化上的同質性。憲法第4條規定，“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。”這樣，以“一元”之下的“多元”促進一元的中華文化的發展及“多元文化”在自由發展的基礎上對“一元文化”的寬容所產生的認同感。

　　第二，民族區域自治制度以領土整合為先導。領土整合是指建立國家的中央權威，以實現對其領土的管轄。吉登斯認為，傳統國家有邊陲而無國界，[7]4因而聚居在邊陲的少數民族并不是天然歸屬于中央政權的。新的民族國家建立后，最重要的特征是宣布固定的領土范圍。但是由于歷史上波動的疆界以及模糊的領土范圍，將隨著新興民族國家主權控制明確的領土而消失。因此，許多新興國家的領土整合先于其他形式的整合，中國也不例外。

　　《民族區域自治法》第2條規定：“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”這樣，民族區域自治制度首先通過立法的形式把中央與主要的少數民族聚居區域的關系確定下來，實現了國內領土的統一管轄與少數民族自主管理相結合。另一方面，民族區域自治制度有效地解決了傳統中國國家政權在少數民族地區的“斷裂”問題，把國家權力直接深入到了處于國家邊陲的少數民族地區。現代國家產生以前，由于國家能力有限，行政權力一般無法直接控制其邊陲地區，這也就是中國為什么有“王權止與縣政”的說法的原因。“民族自治地方的自治機關必須維護國家的統一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執行。”(《民族區域自治法》第5條)“民族自治地方的自治機關要把國家的整體利益放在首位，積極完成上級國家機關交給的各項任務。”(《民族區域自治法》第7條)這樣的制度安排“在將少數民族的地方政權轉化為國家直接領導下的地方政權的同時，通過保留直接掌控這些政權的少數民族領袖和上層人士的政治地位的方式，在最大限度地降低抵抗的情況下將少數民族的地方政權納入到國家政權體系當中”[9]。同時，以自治區、自治州、自治縣、民族鄉等不同層級的民族區域自治形式將國家行政權力有效地深入到邊疆地區，從而確保了國家領土的統一和中央與地方的政令暢通。

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