- 相關(guān)推薦
濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新
濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新
[摘 要] 本文分析出濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政管理體制中存在的主要問(wèn)題為：內(nèi)部條塊分割嚴(yán)重、新舊管理體制間的沖突銳化，并針對(duì)問(wèn)題提出改革的構(gòu)想與建議：創(chuàng)新管理體制、推動(dòng)區(qū)際聯(lián)、轉(zhuǎn)變政府職能。
[關(guān)鍵詞] 濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū) 行政管理 體制創(chuàng)新
一、濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀分析
濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱開發(fā)區(qū))，總規(guī)劃面積30平方公里，作為全市東西兩翼展開的重要載體，目前已初具規(guī)模，現(xiàn)已實(shí)際開發(fā)12平方公里。
區(qū)內(nèi)設(shè)有魯能工業(yè)園、高科技電子工業(yè)園、食品工業(yè)園、綜合加工園以及相配套的生活服務(wù)區(qū)等;現(xiàn)有企業(yè)130多家，其中總投資在億元以上的有15家，4家為世界500強(qiáng)企業(yè)。
開發(fā)區(qū)主要生產(chǎn)門類有電子、機(jī)械、汽車零部件、輕工、食品等。
自2001年以來(lái)固定資產(chǎn)累計(jì)投入71.8億元。
特別是2005年以來(lái)，開發(fā)區(qū)有了突破性發(fā)展，開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究和30平方公里的控制性詳規(guī)已經(jīng)完成。
基礎(chǔ)設(shè)施投資僅2005年就達(dá)到3.9億元，實(shí)現(xiàn)了“七通一平”，形成了“四縱六橫”30公里路網(wǎng)，輻射面積達(dá)20平方公里，綠化面積達(dá)58.2萬(wàn)平方米。
2006年濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)進(jìn)入全省“十大產(chǎn)業(yè)集群”行列，被命名為山東省機(jī)械裝備產(chǎn)業(yè)集群。
經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)已成為濟(jì)南西部工業(yè)投入的核心區(qū)，招商引資的聚集區(qū)，科技創(chuàng)新的示范區(qū)，功能完善的新城區(qū)，促進(jìn)全市工業(yè)發(fā)展的又一重要增長(zhǎng)極。
2005年以來(lái)，開發(fā)區(qū)共引進(jìn)項(xiàng)目42個(gè)，總投資55億元，其中外資項(xiàng)目5個(gè)，投資過(guò)億元的15個(gè)，過(guò)5千萬(wàn)元的15個(gè);年底在建達(dá)到40個(gè)以上，創(chuàng)歷史最好水平，其中，投資18億元的濟(jì)南柴油機(jī)廠、投資2.6億元的重汽工業(yè)園、投資4億元的聯(lián)想濟(jì)南沃德汽車零配件有限公司、投資10億元的濟(jì)南魯聯(lián)集團(tuán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、全國(guó)試驗(yàn)機(jī)行業(yè)規(guī)模最大、市場(chǎng)占有率最高的行業(yè)排頭兵企業(yè)濟(jì)南試金集團(tuán)整體搬遷項(xiàng)目、國(guó)內(nèi)變壓器行業(yè)前5強(qiáng)濟(jì)南志友集團(tuán)股份有限公司、投資3億元的生產(chǎn)塔式起重機(jī)的專業(yè)公司通發(fā)實(shí)業(yè)，投資1.2億元高強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)件項(xiàng)目紛紛落戶開發(fā)區(qū)。
作為功能區(qū)，開發(fā)區(qū)對(duì)增強(qiáng)長(zhǎng)清區(qū)乃至濟(jì)南市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起到的作用是有目共睹的，但是隨著功能區(qū)發(fā)展的日益成熟，功能區(qū)與行政區(qū)之間，在行使各自職能的時(shí)候，矛盾與沖突也越來(lái)越明顯。
在這樣的背景下，理順開發(fā)區(qū)管委會(huì)與行長(zhǎng)清區(qū)政府的關(guān)系，也就理順了功能區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系以及政府與企業(yè)、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。
二、開發(fā)區(qū)現(xiàn)行行政管理體制存在的矛盾與問(wèn)題
伴隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)地位的不斷增強(qiáng)，開發(fā)區(qū)的管理體制經(jīng)歷了不斷創(chuàng)新的過(guò)程：但出現(xiàn)了一些問(wèn)題。
新區(qū)內(nèi)部塊狀管理依然、條塊關(guān)系難理。
1.現(xiàn)代功能區(qū)管理體制與傳統(tǒng)行政區(qū)管理體制難以融合
開發(fā)區(qū)實(shí)際上由長(zhǎng)清區(qū)和開發(fā)區(qū)共同管理，開發(fā)區(qū)代表的是現(xiàn)代功能區(qū)管理體制，它與以長(zhǎng)清區(qū)為代表的傳統(tǒng)政府管理體制，在形成背景、管理理念、管理方法以及管理效率等方面都存在著明顯的差異。
功能區(qū)運(yùn)行的管理體制，是在引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理理念的基礎(chǔ)上，以開發(fā)區(qū)管委會(huì)為載體，在強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)依法管理等方面進(jìn)行了改革。
與之相對(duì)，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的傳統(tǒng)政府經(jīng)濟(jì)管理體制，是以政府為載體的，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制程度和干預(yù)程度較高。
現(xiàn)代功能區(qū)管理體制與傳統(tǒng)行政區(qū)管理體制交織在一起，但卻難以融合。
2.行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所形成的慣性以及新形勢(shì)下日益明顯的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，使政府經(jīng)濟(jì)管理的計(jì)劃色彩依然很濃。
功能區(qū)管理體制和傳統(tǒng)政府經(jīng)濟(jì)管理體制性質(zhì)上的巨大差異決定了兩種體制的難以融合，由此強(qiáng)化了功能區(qū)與行政區(qū)之間的某種分裂狀態(tài)。
改革開放以后，縱向責(zé)權(quán)的下放，大大激化了各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任意識(shí)，但同時(shí)也強(qiáng)化了地方政府的塊塊經(jīng)濟(jì)與地區(qū)本位主義傾向。
開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間在資源整合、產(chǎn)業(yè)分工等方面的合作意識(shí)和全局意識(shí)較差就是管理體制改革滯后所帶來(lái)的地區(qū)本位主義傾向的具體表現(xiàn)。
造成開發(fā)區(qū)與長(zhǎng)清區(qū)產(chǎn)業(yè)布局出現(xiàn)一些不合理狀況。
由于行政區(qū)層次的法定性和固有性，以及嚴(yán)格行政區(qū)劃和過(guò)度分權(quán)所強(qiáng)化的行政區(qū)政府的利益主體地位，導(dǎo)致了日趨嚴(yán)重的分裂狀態(tài)。
3.現(xiàn)行管理體制層級(jí)重疊
開發(fā)區(qū)的范圍主要析自平安辦事處，既歸長(zhǎng)清區(qū)管理，也歸開發(fā)區(qū)管理，出現(xiàn)管理體制的層級(jí)重疊。
長(zhǎng)清區(qū)是濟(jì)南市的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，副局級(jí)政區(qū)，在行政管理方面直接對(duì)濟(jì)南市人民政府負(fù)責(zé);經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是省級(jí)開發(fā)區(qū)，局級(jí)建制，盡管不是一級(jí)政府，但享有局級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。
向濟(jì)南市人民政府負(fù)責(zé)，但實(shí)際運(yùn)行中，尤其在行政管理工作方面直接對(duì)長(zhǎng)清區(qū)人民政府負(fù)責(zé)。
濟(jì)南市領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)區(qū)，長(zhǎng)清區(qū)也能領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)區(qū)的。
開發(fā)區(qū)的管理結(jié)構(gòu)具有一定的復(fù)雜性，這種重疊的結(jié)構(gòu)，使得開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能的高效發(fā)揮受到制約。
因此，對(duì)新舊兩種管理體制的統(tǒng)合是十分必要的，這種統(tǒng)合對(duì)開發(fā)區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。
4.事權(quán)不集中、管理難統(tǒng)一
從開發(fā)區(qū)現(xiàn)行行政管理體制的上述特點(diǎn)來(lái)看，目前行政管理體制中存在的問(wèn)題是相當(dāng)明顯的。
當(dāng)初設(shè)立開發(fā)區(qū)管委會(huì)的目的在于通過(guò)管理的統(tǒng)一，強(qiáng)化新區(qū)作為一個(gè)整體來(lái)發(fā)揮功能。
作為對(duì)應(yīng)于傳統(tǒng)政府行政管理體制來(lái)說(shuō)，這種新的體制是符合開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)在需求的，但是在新體制實(shí)施的過(guò)程中，卻發(fā)現(xiàn)新舊體制的難以達(dá)成協(xié)調(diào)關(guān)系。
在新體制實(shí)施過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)盡管新區(qū)管委會(huì)被賦予了規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等職責(zé)，但并不擁有對(duì)各行政區(qū)和功能區(qū)的行政管理權(quán)力，這樣一來(lái)，就出現(xiàn)了 “權(quán)責(zé)不對(duì)等”、“有責(zé)無(wú)權(quán)”的現(xiàn)象。
而且，在不擁有對(duì)內(nèi)部各區(qū)的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)的情況下，開發(fā)區(qū)管委會(huì)被賦予的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)等權(quán)力是難以實(shí)現(xiàn)的。
所以，在新舊體制不相協(xié)調(diào)的情況下，開發(fā)區(qū)內(nèi)部各區(qū)協(xié)作與分工的加強(qiáng)、整體功能的發(fā)揮也就難以得到保證。
三、開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的基本構(gòu)想
雖然開發(fā)區(qū)現(xiàn)行管理體制曾經(jīng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但這種管理體制與新的發(fā)展需求已經(jīng)不相適應(yīng)，因此為了避免功能區(qū)與行政區(qū)之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和內(nèi)耗，增強(qiáng)區(qū)域整體效益的發(fā)揮，探索建立統(tǒng)一的管理體制模式，建立合理的利益分享機(jī)制，加強(qiáng)各區(qū)之間協(xié)作，在區(qū)域內(nèi)形成互利互惠、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制勢(shì)在必行。
1.體制創(chuàng)新
在政府行政管理體制方面，從開發(fā)區(qū)管委會(huì)1999年成立，就一直在進(jìn)行不斷的改革，與目前國(guó)內(nèi)比較先進(jìn)的地區(qū)比較而言，開發(fā)區(qū)的行政管理體制改革還處于爬坡階段。
比如浦東新區(qū)經(jīng)過(guò)幾個(gè)階段的改革，可以說(shuō)目前已經(jīng)處于比較優(yōu)化的階段，改革后的行政管理制度可以使浦東新區(qū)相對(duì)有效地進(jìn)行資源組織，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)整體發(fā)展。
最初，浦東新區(qū)也是實(shí)行管委會(huì)制，但在2000年10月，浦東新區(qū)正式建立人民政府。
新區(qū)政府機(jī)構(gòu)仍然保持了“小政府、大服務(wù)”的格局，實(shí)現(xiàn)了政企分離。
為了更好地轉(zhuǎn)換政府職能，按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，浦東新區(qū)還積極培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)展專業(yè)機(jī)構(gòu)和中介組織，健全了市場(chǎng)服務(wù)體系。
而開發(fā)區(qū)目前仍是以管理委員會(huì)形式管理、開發(fā)、建設(shè)，這種管理模式目前已開始出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題，開發(fā)區(qū)管委會(huì)在調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)刭Y源、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善社會(huì)職能等方面都會(huì)面臨著較大的困難，如果這種體制不加以改變，勢(shì)必影響到開發(fā)區(qū)今后的進(jìn)一步發(fā)展。
因此，開發(fā)區(qū)可以借鑒浦東新區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立起能夠滿足新的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展需要的政府管理體制。
2.層級(jí)精簡(jiǎn)
開發(fā)區(qū)現(xiàn)行管理體制存在的主要問(wèn)題是多頭領(lǐng)導(dǎo)。
這些問(wèn)題導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的上級(jí)部門過(guò)多、且不統(tǒng)一、難以協(xié)調(diào)，在處理行政事務(wù)時(shí)容易出現(xiàn)推拉扯皮，效率低下的現(xiàn)象，從而影響開發(fā)區(qū)整體發(fā)展。
目前，開發(fā)區(qū)內(nèi)部各區(qū)的行政管理部門是長(zhǎng)清區(qū)人民政府，其經(jīng)濟(jì)管理部門是開發(fā)區(qū)管委會(huì)，這樣的設(shè)置安排有其歷史的合理性。
但是，在管理工作的實(shí)際運(yùn)行中，開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)內(nèi)部各區(qū)在經(jīng)濟(jì)方面的統(tǒng)籌管理是難以實(shí)現(xiàn)的。
因?yàn)椋M管有開發(fā)區(qū)管委會(huì)，但是開發(fā)區(qū)的管理工作仍然是由行政區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu)起主導(dǎo)作用。
因此，開發(fā)區(qū)在區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)選擇、項(xiàng)目引進(jìn)等方面往往從本位出發(fā)，而忽視了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。
而開發(fā)區(qū)管委會(huì)由于沒(méi)有人事權(quán)、財(cái)政權(quán)，許多新區(qū)內(nèi)跨行政區(qū)和功能區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施也難以組織和協(xié)調(diào)。
因此，開發(fā)區(qū)要發(fā)展就必須在行政管理制度中，協(xié)調(diào)好功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)與行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，明確各管理部門的職責(zé)與職權(quán)，并對(duì)管理部門與層級(jí)進(jìn)行簡(jiǎn)化，由原來(lái)分別管理走向統(tǒng)一管理，原來(lái)的瘦長(zhǎng)型管理結(jié)構(gòu)，向扁平型結(jié)構(gòu)調(diào)整。
3.責(zé)權(quán)明確
改革開發(fā)區(qū)現(xiàn)行的行政管理體制，解決現(xiàn)行體制中存在的責(zé)權(quán)模糊的問(wèn)題，就必須提高開發(fā)區(qū)的規(guī)格，濟(jì)南市和長(zhǎng)清區(qū)要下放行政權(quán)力，以解決新區(qū)權(quán)力分散的問(wèn)題。
將“管人權(quán)”與“管事權(quán)”結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能。
根據(jù)開發(fā)區(qū)的功能定位和整體功能開發(fā)的需要，由濟(jì)南市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并確立開發(fā)區(qū)為濟(jì)南市的法定建制區(qū)。
整合開發(fā)區(qū)、長(zhǎng)清區(qū)功能，逐步形成統(tǒng)一規(guī)范的管理體制，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)調(diào)整行政區(qū)劃，確立開發(fā)區(qū)法定建制區(qū)的地位。
開發(fā)區(qū)也將完成從當(dāng)前的功能區(qū)向新城區(qū)的轉(zhuǎn)變。
4.建立“小管理、大服務(wù)”的管理體制
上海浦東新區(qū)、廣州蘿崗新區(qū)的發(fā)展都為開發(fā)區(qū)的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，而且開發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)近十多年的實(shí)踐，也積累了自己的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并且已經(jīng)建立了與國(guó)際接軌的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。
開發(fā)區(qū)不斷嘗試和探索新體制，積極進(jìn)行行政管理、投融資、社會(huì)保障、土地使用制度等方面的改革。
在行政管理體制方面，實(shí)行“小政府、大社會(huì)”的新型運(yùn)營(yíng)機(jī)制;在投資管理方面，堅(jiān)持以為投資者提供“全方位、全過(guò)程”優(yōu)質(zhì)服務(wù)為宗旨，采取經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，輔之以行政措施進(jìn)行調(diào)控，營(yíng)造出良好的投資環(huán)境。
另外，借鑒國(guó)際上成功的管理經(jīng)驗(yàn)，不斷健全生活、生產(chǎn)、保安、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)等社會(huì)化服務(wù)體系。
在社會(huì)保障方面，積極推行全員社會(huì)勞動(dòng)福利保障制度體系，企業(yè)用工和醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老等多項(xiàng)保險(xiǎn)初步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，減輕了企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)。
在建設(shè)布局上，合理利用土地，提高容積率。
在土地使用上，實(shí)行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓制度，在制定遠(yuǎn)景規(guī)劃的前提下，以項(xiàng)目帶開發(fā)，開發(fā)一片、建設(shè)一片、收效一片、滾動(dòng)發(fā)展。
通過(guò)整體規(guī)劃和對(duì)土地的調(diào)控，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和資本市場(chǎng)運(yùn)作來(lái)籌集建設(shè)資金，探索建設(shè)城市、經(jīng)營(yíng)城市的新路子。
從而實(shí)現(xiàn) “小管理、大服務(wù)”的管理新體制。
5.促進(jìn)功能區(qū)與行政區(qū)的重組
在開發(fā)區(qū)約30平方公里的范圍內(nèi)，現(xiàn)主要有產(chǎn)業(yè)區(qū)和農(nóng)高區(qū)，面積總和不足12平方公里，還有較大的發(fā)展空間。
繼續(xù)搞好現(xiàn)有開發(fā)區(qū)、農(nóng)高新區(qū)的建設(shè)，充分發(fā)揮功能區(qū)管理體制的優(yōu)勢(shì)，加快產(chǎn)業(yè)的集聚和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
在大力發(fā)展功能區(qū)的同時(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生與行政區(qū)之間的矛盾或利益沖突，那么推動(dòng)行政區(qū)與功能區(qū)的聯(lián)合就成為了必然。
在功能區(qū)發(fā)展到一定階段的時(shí)候，必然會(huì)產(chǎn)生功能區(qū)自身實(shí)力的積累與加強(qiáng)，同時(shí)就出現(xiàn)了發(fā)展空間擴(kuò)大的需求。
區(qū)別不同情況因地制宜地推動(dòng)功能區(qū)與周邊行政區(qū)的聯(lián)合，對(duì)于推動(dòng)行政區(qū)與功能區(qū)的互補(bǔ)共贏是十分必要的。
一方面，功能區(qū)可以得到行政區(qū)的土地等資源，以擴(kuò)大發(fā)展的空間;另一方面，行政區(qū)可以利用功能區(qū)零活、高效的體制機(jī)制帶動(dòng)周邊行政區(qū)的發(fā)展。
另外，行政區(qū)已有的社會(huì)管理平臺(tái)為功能區(qū)進(jìn)入成熟發(fā)展階段后日益擴(kuò)大的社會(huì)管理需求提供了非常有益的補(bǔ)充。
因此，推動(dòng)功能區(qū)與行政區(qū)的聯(lián)合，是促進(jìn)二者統(tǒng)籌發(fā)展，消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題的必經(jīng)之路。
綜上所述，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的需要，開發(fā)區(qū)在管理體制上的創(chuàng)新也是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。
參考文獻(xiàn):
[1]數(shù)字來(lái)源于.省略“園區(qū)概況”
[2]舒慶，周克瑜:從封閉走向開發(fā)――中國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)透視[M].上海:華東師范大學(xué)出版社，2003
[3]陳存友，湯建中:大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)整合發(fā)展研究――以長(zhǎng)江三角洲為例[J].中國(guó)軟科學(xué)，2003(6):120～124
[4]劉君德 靳潤(rùn)成 周克瑜:中國(guó)政區(qū)地理[M].北京:科學(xué)出版社，1999
【濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新】相關(guān)文章：
現(xiàn)代企業(yè)行政管理體制創(chuàng)新改革思路分析10-26
我國(guó)高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新研究論文10-08
統(tǒng)計(jì)管理體制與供電企業(yè)創(chuàng)新思考的論文10-12
行政管理體制改革的思索論文10-09
淺析行政管理體制改革論文10-08
本科院校教學(xué)管理體制改革創(chuàng)新的論文10-08
行政管理體制革新措施研討論文10-08
城市行政管理體制革新思考論文10-08