淺析公物利用法律關系的權利構造論文

　　一、公物利用法律關系中的權利( 力)格局

　　公物利用法律關系由公眾、行政主體、公物所有者圍繞同一公物建立起來，各方主體基于不同的利益立場，難免存在權利( 力) 實現問題上的摩擦。從總體上把握權利( 力) 內容及相互關系，是進一步揭示各項權利( 力) 性質的前提。

　　( 一) 權利( 力) 內容的外觀透視

　　公物作為給付行政的重要手段，是政府分配公共利益的主要手段之一。作為一種分配手段，其必然存在分配者———公物的提供者，也必然存在被分配者———公物的取用者，這種“供取”二元關系構成公物利用法律關系最為基礎的部分。那么，供取雙方在上述法律關系中，享有何種權利( 力) ?從公物的定義可知，公物必須由行政主體提供公用，即強調存在一種支配公物的權利根據。日本學者鹽野宏認為，這種權利根據包括但不限于所有權。而實際上，私法所有權同樣不能構成此權利根據。我們知道，私法所有權包含占有、使用、收益與處分等權能，這些權能體現了民法上支配權的內涵，但包括國家所有權在內的私法所有權，因其無法保證公用目的之持續與穩定，這將導致公眾的使用與受益取決于所有權人的個人意志而非公法規則，故形成的也僅是“事實上的公物”，不受公物法調整。本文將支配公物的權利根據稱為“公物支配權”。

　　而從公物的定義還可知，公物必須由公眾使用或受益，針對此種公物利用狀態，本文冠以“公物用益權”之名。在計劃經濟時期，政府承擔著大量的宏觀調控職能，公物供給基本依賴政府財產，因而公物支配權與公物所有權的主體是合一的，即行政主體。隨著市場經濟時期的到來，高度發達的生產力滿足了人們越來越多的物質文化需求。公眾需求日益多樣化與復雜化，導致政府深陷自身可控資源有限與社會需求無限的“泥淖”，政府對公物供給逐漸呈現獨力難支之態勢。在此時代背景下，私有公物、集體公物逐漸進入國家與人民的視野，恰如其分地彌補了政府失靈的窘態。根據德國公物理論，私有財產經由行政主體“命名”即可獲得公物地位，這對尚為發展中國家的我國而言，尤具借鑒意義: 既然有限的政府財力無法或難以完全回應社會的公物需求，那么公物來源問題的解決，也就無法由作為支配權人的政府來包辦。因此，在公物利用的“供取”二元關系之外還存在第三方主體，其享有“公物所有權”。綜上所述，公物支配權、公物用益權、公物所有權構成公物利用法律關系的權利( 力) 內容。

　　( 二) 權利( 力) 關系的內在緊張

　　公物利用法律關系呈現三方主體間的復式結構，即公物用益權人依公物的設立目的得為利用、公物支配權人確保公用目的之存續、公物所有權人對公物被利用的容忍。目前，我國學者對公物利用法律關系中權利( 力) 間的關系存在以下幾種觀點:

　　1. 公共地役權與“剩余財產權”二元說

　　該說認為，公物利用法律關系受到公法與私法的共同調整。具體而言，公物上的權利束由私法財產權與公共地役權組成，而后者又可衍生出行政主體的公物管理權與公眾按公物本來用途加以使用的權利。其中，私法財產權因不具備完整的使用與處分權能，僅在保證公用目的之范圍內允許所有人加以支配，故有“剩余財產權”之謂;而公共地役權則指為了特定的公共利益需求，由財產權人容忍某種負擔，從而使國家或公眾取得一種要求財產權人持續承擔該負擔的權力或權利。在實現順序上，公共地役權優先于私法財產權并排擠后者。

　　2. 公法權利( 力) 與私法物權集合說

　　該說主張，公物利用法律關系容納了政府的公物管理權、公眾的公物使用權與私法物權。其中，前兩者屬于“公物上公法權利( 力) 的兩項下屬權能”，既相互保障又相互限制，它們作用于公物的范圍大致等同私物在提供公用時被公權力所限制的部分。換言之，公法權利( 力) 優先于私法物權。

　　二、公物所有權的成立之爭及性質之辯

　　公物所有權系借鑒民法所有權提出的概念，乃大陸法系國家公、私法二元劃分背景下的產物。公物所有權經歷了從否定論到肯定論的成立階段，而在肯定論中，又存在公所有權說、私所有權說、修正的私所有權說之間的爭鳴。

　　( 一) 公物所有權的成立之爭: 來自傳統所有權觀念的非難

　　公物上是否成立所有權，曾一度引發爭論。在古羅馬時代，無法由個人獲取或實施經濟管理的物品可由公眾共同使用，如空氣、陽光。但這些物品被視為不歸包括國家在內的任何人所有。19世紀初期，法國學者普魯東從古羅馬時代的傳統所有權觀念出發，認為公產不具有所有權的排他性，因而與所有權的觀念不相容; 即使是國家，也僅僅是出于維護公用而占有公產，“政府只行使占有保護以確保公眾使用公物，政府不因占有而享有排斥他人對公物的使用”。此外，還有一種否定公產上成立所有權的理論，即認為傳統所有權應包含使用、收益與處分權能，而行政主體對此皆不具備。該時期，否定論占據了支配地位，即行政主體對公產不享有所有權，只具備“保存公產的一種警察權力”。

　　20 世紀時，否定公物上成立所有權的觀點故態依然。萊昂·狄驥認為，“公產所有權”的說辭只是照搬了民法上所有權的觀念，缺乏理由的正當性與必要性。然而，狄驥的觀點是源自其社會連帶主義法學的立場，即每個個人基于社會連帶的事實，只負有一定的可通過法律強制執行的任務，而不存在任何天賦的或不可分割的權利。其試圖用一個只承認法律義務的制度來替代傳統的法律權利制度，因而否定“公產所有權”的成立也就不難理解。但狄驥的這種立場多少具有形而上學的色彩，否定論的衰落已不可逆轉，承認公物上成立所有權的肯定論漸漸占據支配地位。肯定論得以興起，一方面是因為“所有權神圣”的信條遭到削弱，所有權的社會責任表明排他性僅具有相對意義; 另一方面則由于行政主體對公產并非不存在使用與收益的可能，前者如行政主體對公務用公產的使用，后者則如公產特許使用費的收取。至于行政主體在保證公用目的之范圍內無權處分公產，這本身就表明所有權的存在，否則沒有禁止的必要。此外，對于自然公物，如果認為其不歸任何人所有，那么“公地悲劇”與政府環境責任缺位將不可避免。

　　( 二) 公物所有權的性質之辯: 公、私所有權說的效果趨同

　　隨著時代的發展，一種新的公物類型———相對公物———漸漸進入人們的視野，這使公物所有權具備了與民法所有權一樣的排他性; 同時，所有權所包含的使用、收益與處分權能，在公物中也得到了不同程度的體現。公物上是否成立所有權的爭論偃旗息鼓，取而代之的，是公物所有權與民法所有權有何異同、其性質又該如何認定的問題。公所有權說在法國、德國及日本的代表人物分別為莫里斯·奧里烏、奧托·邁耶、美濃部達吉。法國學者莫里斯·奧里烏率先提出公產所有權的觀念，其認為公產所有權是一種“必須依賴于國家力量的行政所有權”，是一種“在一般所有權基礎上做出整體修改之后得出的所有權特征”。在他看來，公產所有權之所以成立，在于其仍保留著所有權的部分特征，只是由于公共用途的設定賦予公產不可轉讓的特性，然而這并沒有影響到所有權其他方面的特性。德國行政法巨擘奧托·邁耶借鑒法國公產理論，主張僅在公物支配權與民法所有權屬于同一行政主體且出讓時成立公所有權。其指出，當國家對公物的支配依公法判斷時，便發生公的物權———尤其是公法上所有權思想的必要。美濃部達吉博士持“權利效果決定權利性質”的觀點，其認為具有公法性效果的所有權，自然屬于公所有權的范疇。總的來說，持公所有權說的學者一方面強調公所有權具有民法所有權的某些特性，另一方面又強調“公用目的”與民法所有權融為一體并引發后者“質變”，前者已非獨立的役權。

　　三、公物利用法治化的前置性思考

　　公物利用法治化是當代行政法治的重要課題，其立基于對公物利用法律關系的深層理解。作為三大行政手段之一的物質手段，公物不僅牽扯利用者的公物用益權，同時也涉及行政給付行為的法律規制。當行政主體運用公物支配權實施給付時，其有可能走向兩個極端: 一則對公物所有者的“剩余財產權”進行過度壓制，表現出明顯的侵益性; 一則對公物利用者的給付請求視為不見或瑕疵履行，其消極效果并不亞于侵益性行政行為。因此，權利救濟與權力規制猶如公物利用法治化的“硬幣兩面”，不可偏廢其一。然而，權利救濟的途徑及方式因權利性質而異，權力規制亦需有的放矢。在此意義上，對公物利用法律關系的權利( 力) 構造加以剖析，無疑是完善公物利用相關權利救濟與權力規制不可回避的前置性思考。

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