不動產登記機構設置探析

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不動產登記機構設置探析

　　【論文摘要】不動產登記機構要統一已經成為各界的共識，但如何統一則存在由法院、行政機關、中介機構充任等多種選擇方案。不動產登記機構的選擇應堅持有效性、可行性和效率原則。從不動產登記的目標和我國一直由行政部門登記的國情出發，先以土地、房產登記為基礎設立獨立的不動產登記局，再逐步統一整個不動產登記是當前的合理選擇。不動產登記局的設立應從登記機構及其人員設置、登記機構的職責、對從登記機構的監管等方面加以明確規定。

　　【論文關鍵詞】不動產;登記機構;選擇;設置

　　不動產登記是不動產物權變動的法定公示手段，物權公示原則決定不動產登記機構應統一。{1}《物權法》第10條規定“國家對不動產實行統一登記制度”，但“統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定”，而目前我國不動產登記機構與不動產管理機構合一，分散在土地、房產、農林等多個管理部門進行登記，如何統一不動產登記機構依然沒有解決，有待進一步研究。

　　一、統一不動產登記機構的內涵和原則

　　對于如何統一不動產登記機構，目前主要有三種觀點：一是由不動產所在地的人民法院作為登記機構;{2}22二是由具有社會化服務功能的中介登記機構作為登記機構，該主張具體還分為公證部門作為不動產登記機構、事業單位作為不動產登記機構等不同觀點;{3}三是由行政機關負責不動產登記，主張由地政部門、房產管理部門、司法行政管理部門等統一管轄區域內的不動產登記事務，{4}而王利明教授則主張在政府機構中設立專門的不動產登記局來專門負責不動產登記工作。{5}

　　面對眾多的選擇，應回歸到不動產登記的本質和我國的具體國情的基本點上來進行分析。從本質上而言，不動產登記的根本目的在于為不動產物權的公示提供法定方式，它的主要功能就是完成物權的設立、變更或終止，使物權的變動獲得社會的承認和法律的保護;同時，為了維持一般的交易秩序和達到國家治理的目的，不動產登記也是滿足國家對不動產市場進行監督管理的重要手段。{6}因此，登記制度不僅有平等主體的私權關系，而且有縱向的行政管理關系，承載著個人目標與國家目標的雙重價值，不動產登記要實現這雙重目標的有機統一。這雙重目標決定著不動產登記機構統一的內涵和原則。

　　(一)統一不動產登記機構的內涵

　　為實現不動產登記的雙重目標，針對我國不動產登記機構與不動產管理機構合一、分散在各管理部門“多頭登記”、登記管理不分的狀況，所謂的統一不動產登記機構就是指要由一個登記機關，根據統一的法律、按照統一的程序進行不動產登記，并頒發統一的權屬證書。具體而言，首先，在橫向上，要結束不動產登記機構的“多頭登記”、登記管理不分的局面，逐步將土地、房產等不動產統一到一個機構內進行登記;在縱向上，要改變目前上下級或同級政府之間各自為政、相互爭奪不動產登記權利和城鄉不統一現象，一個轄區內的不動產登記由一個機構統一進行。其次，是要理順不動產登記與不動產管理之間的關系：一方面要恢復不動產登記的公示方法性質，使不動產登記機構的首要職能在于辦理登記業務，同時發揮登記機構的監管職能，在登記的同時對不動產權利和不動產市場進行監管使之符合公共利益;另一方面要處理好不動產登記與不動產的專業化管理的關系，不動產登記要從具體的專業管理中獨立出來專職、獨立進行不動產登記，而各管理部門也可以將登記資料作為規劃、價格、稅收、市場監管等的依據，加強協作，提高管理效率。

　　(二)統一不動產登記機構的原則

　　從不動產登記的雙重目標出發，結合我國的具體國情，我們認為當前不動產登記機構的選擇應遵循以下原則：

　　1.有效性原則。不動產登記的根本目的在于物權公示，因此不動產登記機構首先要達到物權公示的要求，能有效完成不動產登記的任務。為使不動產登記達到物權變動的公示效力和公信力，不動產登記機構必須具有統一性、獨立性和權威性，要有人力、物力的保證。首先，登記機關要統一。一國之內或一個統一司法區域內實行統一的不動產登記制度，由統一的不動產登記機關進行登記，并且不論是土地房屋還是其它不動產，也不論是何種不動產物權，均由統一的登記機關負責，從而避免因分散登記而出現混亂。所選擇的不動產登記機構必須能承擔起整個不動產統一登記的責任。其次，登記機構要獨立。無論是誰作為登記機構，都必須保障其能獨立行使職權，使登記行為不受其他部門的干涉，保障不動產登記的司法性質。再次，登記機構要有權威性。登記機構必須有必要的權力基礎，能對登記申請進行實質性審查，使不動產登記具有公示、公信效力。最后，不動產登記機構要配備充足的精通登記業務的登記人員，要掌握完備的不動產登記的資料，要有充足的財力，以保證登記工作的順利開展。

　　2.可行性原則。不動產登記機構的選擇涉及機構、人員的安排、財政的支持等方面，只有符合我國國情、切實可行，改革方案才能落實，在實踐中才能順利實施。一方面，不動產登記改革要適應房地產市場建設的需要。“輕所有、重利用”是現代物權發展的趨勢，目前我國土地、房屋等不動產交易越來越活躍，對不動產登記改革提供了強大的推動力，因而當前不動產登記應主要以房地產為登記對象，不動產登記機構的選擇要有利于推動不動產市場的建設;而對于那些交易不太多、要求不太迫切的不動產，可以待登記機構統一后再逐步納入登記的范圍。另一方面，我國不動產登記機構改革要注意節約改革成本。我國土地、城市房屋、林權等的登記發證工作已基本完成，特別是我國城市土地、房屋的統一登記發證的改革實踐已經取得了一定成效，這些為不動產統一登記奠定了基礎。總體而言，進行統一登記來保護不動產權利、促進不動產交易的有序進行是收益大于成本的。但究竟選擇什么機構擔負不動產統一登記的職責，還取決于改革成本的制約作用。我國不動產登記制度是現行物權制度的有機組成部分，并且與不動產管理制度緊密相連。根據諾斯的經濟學觀點，制度的變遷會形成路徑依賴，順應這一路徑會減少制度創新的摩擦成本以及既得利益集團所造成的阻力。因此，從制度變遷的路徑依賴以及制度變遷的成本來看，我國不動產登記機構改革應盡可能遵循已有的路徑，盡量在現有法律框架內進行改造，并注重與現行管理體制的銜接，以節約改革成本。

　　3.效率原則。效率是市場經濟的基本要求，也是行政管理的生命力所在。效率原則要求登記機構擁有詳備的不動產登記資料，科學合理的登記程序，使不動產登記機構能在保證登記不發生瑕疵的情況下在盡可能短的時間內完成不動產登記工作，以滿足不動產物權變動的效果及國家進行行政監管的要求。效率原則同時包含便民原則，要求登記機關應該盡可能地貼近不動產所在地，既方便登記機關的實地勘察、準確快速登記，也方便權利人的申請登記和查閱登記信息，減少當事人來往奔波的成本，而這要求不動產登記機構能在城鄉分布合理的登記網點。

　　二、對不動產登記機構設置方案的評析

　　(一)對法院作為登記機構的評析

　　理論上法院作為登記機關，可以保證登記的中立性，可以其權威提高物權公示的公信力，實現不動產物權變動的目標。{2}19。但這種選擇不符合我國國情。目前我國法院承擔著繁重的審判任務(特別是縣級法院)，如果再讓它承擔繁雜的登記任務，恐怕難以勝任;法院自身組織條件的限制，無力承擔登記專業性技術性的任務，否則需要大規模的配套改革，財力成本、時間成本等將十分高昂。同時，我國司法機關本身受行政權力影響極大，在法院本身還在極力尋求獨立的過程中由法院負責登記，對促進登記的獨立性、中立性無益。此外，在物權發生爭議的情況下，法院需要確認登記的真實性，而法院本身作為登記機關，難免使人產生不信任之感，以致損害登記的權威性。所以由法院去履行登記職能從可行性、效率角度考慮均不合適。

　　(二)對中介組織作為登記機構的評析

　　中介機構作為民間組織，以其作為登記機構可以實現登記機構的中立價值，有利于防止行政權對民事權利的不正當干預，可以通過“信息共享”和透明登記制度滿足政府監管的需要。{3}但此觀點亦存在較大缺陷。首先，作為不附屬任何權威部門的專門中介單位，在從事對物權的實質性審查時，缺乏一定的權威性：它不能像行政機關那樣借助于行政權力來進行實質性審查工作，它也不具備法院那樣的司法權威性，能使物權公示獲得較確定的公信力。其次，在登記申請人從事虛假登記、詐騙登記的情況下，它不能追究當事人的法律責任。由于它是中介性單位，缺乏必要的權力基礎，不能像行政機關一樣對違法當事人進行行政處罰，或者像司法機關一樣，依法直接進入訴訟程序，采取有效的法律手段追究當事人責任。再次，我國物權登記制度的目的是雙重的，而作為中介單位作為登記機構顯然無法有效對不動產權利進行行政監管，不能充分體現出登記制度的雙重功能。最后，由于中介機構同樣缺乏人員、技術條件，同樣需要進行大規模的配套改革，面臨著巨大的改革成本。因此，由具有社會化服務功能的中介機構負責不動產登記，至少在目前或短期內是不可行的。

　　(三)對行政機關作為登記機構的評析

　　從我國的歷史傳統和現實情況來看，不動產登記一直由行政機關進行，繼續由統一的行政機關登記具有合理性。一方面，行政權力的高效及相應的權威，有利于穩定物權交易秩序，確立登記的公信力，保障交易安全。登記制度的重要特點在于不動產登記的公示公信原則，只要建立統一的登記機關和統一的登記簿，即使是行政登記，也完全可以實現登記的公示效力。登記是否具有公信力和公信力的大小，完全取決于登記制度的設計，與登記的司法性和行政性無關。{7}因此，由行政機關來進行不動產登記也可以實現登記的公示公信目的。另一方面，由行政機關進行登記可以兼顧不動產登記的管理性質。在進行不動產登記的過程中，也需要國家進行其他的一些管理活動，比如統計登記信息，并將這些信息作為國家日常管理和政策調整的依據。由于這些活動不僅具有行政性，還需要較高的專業技術，由行政機關來進行更加合適。同時，從現代行政權和司法權之間的關系來看，現代的行政權已經不再是純粹的執行管理權，也包括了越來越多的準立法權和準司法權，因而由行政機關進行房地產登記，兼有行政管理和司法性，可以更好地實現登記的多重目標。{8}

　　三、應以土地、房屋登記部門為基礎設立不動產登記機構

　　在目前條件下，我們認為應將土地登記部門和房屋登記部門分別獨立出來，以土地、房屋登記部門為基礎設立為隸屬于政府的、與土地、房產等管理部門相獨立的不動產登記機構。其理由如下：

　　(一)符合土地物權與其他不動產物權的關系

　　物權及其法律的重心為不動產物權，而不動產的核心在于土地物權。{9}在羅馬法以土地吸收一切的時代自不待言，即使在土地權利與房產、森林、草原、礦產等其他不動產權利分離的今天，也無法改變其他不動產在自然屬性上依附于土地的基本事實，因而以土地為基礎和核心來創建不動產登記制度也就成為各國的通例。土地登記從性質上來說可以覆蓋全部不動產登記，我國不動產登記機關的統一也應充分考慮到并符合土地物權與其他不動產物權的關系。同時，土地房屋登記是不動產登記的主體部分，房地產也是不動產交易的主要方面，解決了土地房屋的統一登記也就解決了不動產登記的核心問題，也為整個不動產統一登記打下良好的基礎。

　　(二)具備統一進行不動產登記的條件

　　從登記資料的完備性、登記制度的規范性、登記覆蓋率、登記工作人員業務水平等方面來看，國土資源管理部門都有了良好的基礎。一是在機構設置上，目前土地登記已經實現了機構從中央到地方的五級設置，登記隊伍健全，資料詳備。二是從登記區域和類型上看，土地登記包括了國有土地、集體土地的所有權、使用權等登記，涵蓋了城鄉的范圍，可以滿足物權公示的要求。三是從基礎資料的占有上看，目前國土資源部門現有的土地登記資料已經可以輻射到全國城鄉大部分土地。2005年全國國有土地使用證發證率達76%，集體土地所有權證發證率達51%，集體土地使用權證發證率達71%(其中宅基地發證率達72%)，全國國有土地使用權發證率達85%，從范圍來講可以滿足不動產統一登記的要求。四是我國土地登記的現有技術基礎和管理基礎已具備了承擔不動產統一登記的基本條件。土地登記的信息管理和查詢系統已實現了數據化、電子化管理，且包容了大量其他物權信息。如果再加上房產登記的力量，就具備了統一進行不動產登記的條件。

　　(三)有利于節約改革成本

　　土地、房產管理部門是目前我國主要的不動產管理機構，以其為基礎統一進行不動產登記易于與我國現行不動產登記、管理制度相銜接，符合路徑依賴原理，能夠降低關于制度的變遷成本。由于各地土地、房屋統一登記的改革實踐已經進行了多年，具備了合并登記的良好基礎，先統一房地產再統一整個不動產的改革方案有利于循序漸進的推進改革，減少改革帶來的震蕩，節約改革成本。

　　四、我國不動產登記機構設置的具體措施

　　在明確以土地管理部門為基礎統一不動產登記機關以后，還應從登記機構及其人員設置、登記機構的職責、工作程序、對登記機構的監管等方面進一步加以明確。

　　(一)不動產登記機構及其人員設置

　　不動產登記業務工作應從日常行政管理工作中劃分出來，設立直接隸屬于政府的、公開對外受理不動產登記實物的專職機構——不動產登記局。不動產登記局的設立，首先應以統一性為原則，登記機關的設置一般應以市為基礎，負責本行政區內的不動產登記日常工作。其次，登記機關的設置應遵循獨立性原則，不動產登記業務與不動產日常行政管理事務脫鉤，機構、權責獨立。再次，為了提高不動產登記的效率和便民，在縣或遠離城市主城區的區(縣)，其交易與城區的聯系不甚密切時，可根據實際情況在區或縣設立登記派出機構——不動產登記所，從而形成登記網絡。

　　為提高工作效率，不動產登記機構實行首長負責制，登記局局長對不動產登記負責。不動產登記機構中的崗位應根據登記業務需要設置，由專業人員充任。不動產登記機構的組成人員應包括：法律人員(登記官)，他們應該熟悉有關法律、政策，主要負責不動產登記審批、產權發證、法律咨詢等;技術人員，他們應了解測量、掌握計算機在不動產登記中作用，主要負責測量、登記信息資料的技術管理;行政人員，他們主要負責日常管理工作，如為國家提供不動產登記信息等一些行政服務等。

　　(二)不動產登記機構的職權和職責

　　1.不動產登記機構的職權。一是審查權。不動產登記機構根據登記業務的需要可以對申請人提供的材料進行實質審查或形式審查。二是決定權。不動產登記機構根據審查的結果，自主作出進行登記或駁回申請的決定。三是調查權。如有需要，不動產登記人員可以對相關人員進行詢問，或者到有關單位查閱有關資料等。四是勘測權。如有需要，不動產登記人員可以到實地進行勘測、檢查等。五是準許查閱權。對查閱登記資料的申請作出答復和安排。

　　2.不動產登記機構的職責。與不動產登記機構的職權相對應，不動產登記機構的職責主要包括以下幾方面：(1)準確、及時辦理不動產登記。首先，登記要正確。登記機關應做到登記正確，使登記權利與真實權利相符，這就要認真審查申請人提供的資料和權利說明，必要時還要到現場進行調查、核實。其次，登記要及時。當前我國不動產登記普遍存在著拖延的問題，特別是土地使用權和房產所有權登記拖延問題嚴重，造成諸多問題。今后，不動產登記應明確規定登記機關完成登記的時間，以防止登記的拖延。(2)及時頒發權屬證書。權屬證書的移轉占有一般不發生不動產物權變動的法律后果，但是作為說明權利的根據，在交易過程中，權利人可以出示權屬證書來說明自己的權利，對方當事人也無須親自到登記機關查閱登記薄就能了解權利人的權力狀況，從而起到促進交易快捷便利的作用。因此，不動產登記機關在完成登記后應及時頒發權利證書。(3)及時履行通知義務。通知的目的在于使權利人或利害關系人知曉某種危及自己權利的事實存在，并及早采取相應措施，以維護自己的權益。在以下幾種情況下，登記機關應及時通知有關當事人：第一，利害關系人提出異議登記時，登記機關應從速通知登記名義人;第二，權利人變更或拋棄不動產物權而申請變更或涂銷登記時，登記機關應及時通知登記簿上記載的，在該不動產上存在權利或利益的利害關系人;第三，發現登記錯誤或有遺漏時，通知登記權利人和登記義務人。如屬自己過錯造成的，以職權更改后，也應及時通知登記權利人和登記義務人。

　　(三)不動產登記機構的監管

　　1.實行從業資格制度。按物權變動的要求統一登記機關后，登記具有了司法性質，具有公信力，登記錯誤要承擔賠償責任，因此，統一登記機關后，必須保證登記官的素質能滿足登記工作的需要。登記官必須具有從事登記服務工作應有的專門登記知識，對登記知識的掌握應達到系統、全面、精湛的程度，而且還要具有良好的職業道德素質。對此，我們認為，登記官的素質須通過國家資格認定的方式來保障，在統一登記機關的同時，應建立由國家登記官資格考試制度，嚴把“人口”關，以此提高登記官的整體素質。

　　2.建立嚴格的登記官職級升降考核任用制度。在分工合理、權責明確的基礎上，針對登記人員各自的權責，實行嚴格的職級升降考核任用制度，給登記人員以壓力和動力以提高行政效率。各登記機關的領導只能由取得登記官資格的人擔任，對其考核按干部考核程序進行。對一般登記人員，可以考慮將登記職級分為實習登記官、助理登記官、登記官三個等級，規定凡取得不動產登記從業資格證書者可直接成為一名實習登記官;經過一年的實習登記工作，考察合格后晉升為助理登記官;助理登記官在工作崗位滿三年，經考察合格后晉升為登記官。對于登記官在登記工作中出現的登記錯誤，視其錯誤程度及次數制定延遲職級晉升、降級和淘汰制度。

　　3.建立登記追償責任制度。登記是以國家的公信力為不動產的交易提供法律基礎的法律行為。因登記錯誤、遺漏和虛偽致受損害者，應由登記機構負損害賠償責任。登記機構在承擔賠償責任后，可以對有過錯的登記工作人員進行追償，這能促使登記人員認真負責，減少登記錯誤。

　　(四)相關配套改革措施

　　登記機構統一以后，其有效運作除了機構自身的合理性以外，還依賴于整個登記制度改革的統一推進完善。應在以下方面進一步完善：一是要制定不動產登記法，做到登記機構、登記依據、登記程序、登記證書、登記效力五統一;二是建立公開查詢制度，方便不動產交易;三是理順登記與管理的關系，使登記的物權變動和行政管理雙重目標能有效實現。

　　【參考文獻】

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