公共管理主體的國有企業轉型論文

　　公共管理主體的國有企業轉型論文

　　摘 要：從理論和實踐層面來看，國有企業是公共管理的重要主體之一。

　　國有企業在市場化的改革過程中存在公共性缺失問題。

　　未來國有企業發展受到市場準則和社會責任的雙重約束。

　　國有企業承擔社會責任是國有企業參與公共治理的重要實現路徑。

　　關鍵詞：公共管理 國有企業 社會責任

　　改革以來，中國社會經歷了由高度集中計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌。

　　宏觀經濟體制的轉變必然帶動作為社會基本單位的國有企業的變遷，引發微觀經濟層次由單位化的經濟組織向市場化的經濟組織的轉型。

　　中國國有企業轉型雖發生在經濟領域，但其根源卻深植于非經濟領域。

　　因此，國有企業轉型問題并不僅僅是個經濟制度的創新問題，它還涉及到公共管理的創新問題。

　　1.轉型時期國有企業公共性的缺失問題

　　盡管這些年國有企業在經濟實力上取得了非凡的成就，但華麗數字的背后，國有企業還有很多必須解決但仍然沒有解決的問題。

　　從國有企業的性質來看，前期的國有企業改革工作只注重國有企業的經濟性，而忽視了國有企業的公共性。

　　與一般企業不同的是，國有企業的國有本質決定了國有企業是具有公共管理職能的公共企業，它不僅需要關注自身經濟目標的實現，更需要關注其非經濟目標的實現;而國有企業非經濟目標主要通過國有企業履行社會責任來實現。

　　1979年，國有企業在放權讓利試點中，開始實行利潤留成制;1983年，國有企業開始實行以稅代利制度;1986年底，國有企業實行了承包經營責任制;1993年，國有企業改革進入了建立現代企業制度試點階段。

　　這一系列改革措施的實施顯著提高了國有企業市場化水平，對提高國有企業經濟效益做出了重大貢獻，但與此同時，在以市場化為取向的改革進程中，面對民營經濟以及跨國公司迅速成長而形成的巨大競爭壓力，國有企業確立了片面追求利潤最大化的經營目標，而逐漸放棄了作為公共企業應該承擔的社會責任。

　　剛剛建立現代企業制度的國有企業，既不愿意承擔那些長期以來以國有企業辦社會形式而承擔的社會責任，也沒有在企業內部樹立起承擔其應該承擔的、由企業國有性質決定的社會責任的基本意識。

　　從政府的角度來講，為了從形式上消除傳統計劃經濟體制下的政府形象，開始實施政企分離的措施，國有企業轉型的過程幾乎成為了公共性喪失的過程。

　　國有企業改革實際上是按照西方的現代企業制度慣例進行的，就在我國進行企業改革的同時，即從20世紀80年代以來，西方的企業管理正在由“以資為本”逐漸轉向“以人為本”。

　　西方管理學界和眾多企業開始信奉“企業社會責任理論”，即企業不是僅僅追求利潤最大化的機構，它也應承擔必要的社會責任。

　　考察國有企業的發展歷程，我們更清醒地認識到國有企業發展要受到市場準則和社會責任的雙重約束，過分依賴這兩條原則中的任何一條都會造成嚴重的扭曲。

　　忽視市場準則的企業將逐漸喪失活力，而忽視社會責任的企業又可能導致“資本主義剝削”。

　　事實上，改革以來，國有企業轉型的問題就是不平衡地強調一條原則比另一條更重要。

　　我們今天面臨的挑戰就是如何認識國有企業的社會責任，如何認識國有企業的公共性缺失問題。

　　2.國有企業作為公共管理主體的理論依據

　　從國外最新的公共管理理論發展來看，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。

　　在公共治理的理論體系中，國有企業被看成是提供公共產品和公共服務、實現一定社會目標的公共管理主體之一。

　　所謂公共治理理論，是伴隨西方福利國家出現的管理危機和市場與等級制的調解機制發生的危機以及公民社會的不斷發育和眾多社會組織集團的迅速成長而出現的一種新型的公共管理理論。

　　公共治理理論的核心觀點是主張通過合作、協商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的管理。

　　公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，這些公共管理主體不僅包括長期壟斷公共管理主體地位的政府部門，而且還包括諸如私營部門和第三部門等非政府部門的參與者。

　　公共管理的責任邊界具有相當的模糊性，公私界限的模糊既表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍，也表現為公共領域和市場領域的區分已不象以前那樣明顯。

　　在公共治理的理論體系中，政府并不是公共管理的唯一主體，因為當代社會的公共管理是一個責任共擔的社會管理系統，國有企業、非贏利組織均參與其中并發揮自己的作用。

　　因此，在肯定政府在公共管理結構中居于最重要主體地位的同時，還需要充分認識到國有企業在公共管理中的地位和作用。

　　任何政府的能力都是有限的。

　　美國著名管理學家徳魯克論證了當代政府的有限性和管理對象的特定性，而且也只有有限政府才能實現強力政府和高效政府。

　　在政府改革中，應發揮政府、市場和社會三方的作用，并需要從“政府失敗”、“市場失靈”來思考公共管理各主體之間相互配合的必要性。

　　因此，政府機制存在的失靈現象，決定了公共管理中國有企業回歸的必然性。

　　作為一種新興的公共管理理論范式，公共治理理論必將為國有企業履行社會責任、參與公共管理活動提供重要的理論指導。

　　3.國有企業作為公共管理主體的實踐依據

　　從國有企業發展的歷史來看，不論這個國家采取何種經濟體制，也不論這個國家經濟水平高低，國有企業的存在是一個普遍現象。

　　在西方主要國家當中，法國是國有企業占國民經濟比重最高的國家之一。

　　據統計，1990年，法國擁有國家直接控制和國家控股50%以上的國有企業共2268家。

　　在東亞，新加坡主張公共服務提供多元化與合作化，讓更多的非政府組織參加。

　　1974年成立了淡馬錫金融控股公司，100%為財政部全資擁有，代表政府行使國有資產的股權。

　　新西蘭把國有企業承擔一定的社會責任寫進其法律之中。

　　從國際上來看，各國國有企業主要集中于非競爭性的行業，在基礎產業、公用設施等領域占有主導地位。

　　作為非競爭性的國有企業，其主要目標是提供各種社會服務，它們主要活動于非競爭性產業或承擔非競爭性項目。

　　國有企業與私營企業相比的一個重大區分，那就是國有企業必須更加重視社會責任目標。

　　這幾乎是世界各國國有企業與生俱來的共同特質。

　　從各國國有企業的發展實踐歷程中，我們不難得出結論：國有企業是政府推行各項社會發展政策的重要手段，是國家發揮經濟職能以彌補市場缺陷、實現社會公平、提供公共產品的重要工具。

　　公共性是國有企業的本質屬性。

　　政府與企業是社會環境中的兩大主體。

　　理解一個國家的政治經濟動力的最佳方式，就是去調查政府與企業的關系。

　　由于這兩套制度都受到了缺陷和不足的影響，因此，國家政治經濟的成功就依賴于每一方在復興另一方時成為積極伙伴的能力。

　　在提供社會福利性利益、構造消費者保護政策、為廣大工人設定工作場所方面，國有企業起著極其重要且具有建設性的作用。

　　但目前的現狀是，國有企業活動的社會維度并沒有被認為取得了成功。

　　盡管目前國有企業仍以利潤最大化為目標，但多樣化的目標需求，將使未來的國有企業在參與社會活動時，更多地反映出基本價值和公眾的標準。

　　從政府與國有企業的關系來看，相對于更加嚴密的政府控制來實現社會福利而言，國有企業的相對獨立性提供了更多的好處。

　　過去若干年的改革發展表明，在政府與國有企業之間，沒有一個單一的結合模式能夠對社會問題提供持久的解決方案。

　　隨著時代的變遷，必須奮力對政府與國有企業進行改革和復興，把國有企業納入到公共管理軌道，在現有的行政管理體制下彰顯國有企業社會責任，以使政府和國有企業互為對方的力量之源。

　　4.企業社會責任：國有企業參與公共管理的實現路徑

　　從公共管理的意義上來說，企業社會責任是一個全新的理念。

　　所謂企業的社會責任，就是一個企業在創造利潤對股東負責的同時，還需要承擔對員工、消費者、社區和環境等的餓社會責任。

　　在國有企業推進市場化的轉型過程中，企業社會責任運動在全球悄然興起。

　　20世紀90年代，許多跨國公司相繼建立自己的生產守則，后演變成企業生產守則運動，企業生產守則運動的直接目的是促使企業履行自己的社會責任。

　　2000年7月，“全球契約”正式啟動，它倡導用“共同價值和原則”規范企業活動，在企業社會責任領域開展國際合作。

　　盡管中國的企業以自己的行動方式和表述特點一直承擔著社會責任，但“企業社會責任”的提法更多地被看成是全球化時代一種新的話語。

　　其目的就是要使中國企業能夠在全球化時代與全球對話。

　　20世紀80年代以來，隨著中國改革開放步伐的加快，跨國公司生產鏈在中國得到不斷強化和延伸。

　　在后工業社會成長起來的跨國公司越來越重視對中國合作伙伴的社會責任問題。

　　未來國有企業發展受到市場準則和社會責任的雙重約束。

　　國有企業的改革目標就是使國有企業由市場化的組織走向社會化的組織轉變，由股東至上追求利潤最大化向利益相關者共同治理追求企業社會責任轉變。

　　新的國有企業改革的意義在于，當國有企業的經濟責任投資完成后，生產經營者必須進行國有企業的社會責任投資。

　　所謂國有企業的社會責任投資，不是一個數量概念，而是一個結構概念，既它通過調整分配模式、平衡利益相關者的利益而實現，從而在社會結構層面提升整個社會的收入水平、縮小社會收入差距，促進社會結構的穩定。

　　社會責任投資是能夠同時實現雙重目的，為投資者帶來利益，并促進企業履行社會責任，從而改變社會。

　　這種包含贏利追求和社會發展追求的全新投資價值觀，不僅使國有企業參與了公共管理，給人類帶來了積極的結果，也決定了其生命力和重要發展趨勢。

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