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分析地方金融管理體制的基本狀況論文
金融是現代經濟的核心，在經濟領域中發揮著越來越重要的作用，有效配置和運用金融資源也日益提上了地方政府的議事日程，履行地方金融管理職責的地方金融工作辦公室應運而生。如何推動中央與地方金融管理體制協調運行，是擺在基層央行、基層金融監管部門及地方政府面前的共同課題。
一、地方金融管理體制的基本狀況
(一)金融辦的成立情況
目前，地方金融管理體制以不同名稱的金融工作辦公室為主，根據經濟發展程度不同，各地金融辦履職方向有以服務為主，有以管理為主，也有服務與管理并重。2002年，上海市金融服務辦公室率先掛牌成立。在地方政府越來越重視金融產業的背景下，各地金融辦相繼成立，時過不及九年，全國幾乎所有的省、自治區和直轄市都先后成立了金融管理職能部門，一些偏遠省轄的地、市、州甚至個別縣也成立了地方金融辦。省級金融辦一般內設政策法規、金融發展、證券期貨、非銀行市場等職能處室，人員少則二三十人，多則百人，并已納入地方行政編制。
(二)金融辦的職責定位
1.制定金融規劃。根據當地經濟發展的戰略定位、發展目標和主要任務以及國民經濟和社會發展總體規劃，研宄擬定當地推進金融業發展的中長期規劃和年度工作計劃，并組織實施。會同有關部門編制金融功能區域布局規劃，完善地方金融業空間布局，加強對金融功能區的服務和指導。研宄金融形勢，分析金融業發展的重大問題。
2.協調金融機構和管理機構。協調金融機構綜合運用各種金融工具和平臺，為當地經濟建設尤其是重點工程、主導產業、重要區域和中小企業發展提供融資支持服務。協助和會同金融監管機構、政府做好配合協調和信息交流工作，建立金融監管協調機制以及金融突發事件應急預案和應急處置等金融風險處理機制。
3.推動金融市場建設。鼓勵和吸引國內外金融機構集聚當地，推進企業上市和并購重組，協調推動企業發行公司債券、短期融資券和中期票據等債務融資工具，負責指導和推動創業投資、股權(產業)投資基金規范發展。
4.監管地方新型融資性機構。負責小額貸款公司的審批和監管；負責融資性擔保機構的設立、變更審批和監管；承擔當地集體改制企業上市的產權確認職責；承擔當地金融機構和地方審批金融機構的相應授權監管職責；加強對金融中介機構的指導和管理；打擊非法集資、非法證券等金融犯罪活動。
5.指導地方金融業的改革和發展。提出地方性金融機構改革建議及方案，負責監督地方財政或投資機構在金融機構的資產及財務，配合有關部門對地方性金融機構的業績進行考核。
二、成立地方金融辦的內在必要性
(一)促進地方經濟發展的需要
一是政府主抓經濟，需要有一個抓手，必然將金融作為經濟工作的主要內容和政府管理的重點，成立一個專門機構去促進金融業的發展。二是金融對經濟發展具有杠桿撬動作用，地方經濟發展需金融機構強有力的支持。國有銀行分支機構在總行的統一政策指導下經營，需要權衡總行層面和地方層面的關系，各級地方政府迫切需要將兩者結合，搭建好地方經濟發展的平臺。三是市場對資金的需求十分旺盛，直接融資的動力和空間很大，但由于市場化運作的條件還不夠完善，需要有一個具體的政府職能部門去推動發行企業債券、公司債券、短期融資券、股份制企業改制、私募股權等直接融資。
(二)行使管理職能的需要
一是2003年農村信用社改革試點啟動后，農村信用社管理權交給地方政府，由于金融企業管理的專業性、復雜性，成立相應的管理機構就成為地方政府的現實選擇。二是為滿足市場需要，各地相繼成立信托和擔保機構、評級機構、典當行和小額貸款公司，而小額貸款公司、融資性擔保公司等中介機構已經明確由地方政府負責管理，因此政府需要一個管理機構履行上述管理職責。三是金融企業作為市場主體，其天然屬性必然是逐利，在社會效益方面兼顧相對較少，而監管機構受業務和管理范圍的限制，在金融業發展上難以做到通盤考慮，這就需要地方政府在長遠規劃和全面綜合布局方面統籌安排，均衡協調發展。
(三)配合金融監管的需要
按現行金融監管框架，金融風險防范具體工作主要由“一行三局”承擔，一旦金融機構出現問題，風險處置等問題都需要地方政府的配合參與，而且政府可以調動更多的資源，在維護社會穩定方面手段更為豐富。過去人民銀行分支機構擁有貨幣政策執行和金融監管等功能，當金融監管職能從人民銀行剝離后，人民銀行省級以下分支機構協調轄區金融機構的能力明顯減弱，地方政府需要一個強有力的部門整合金融資源，協調和溝通與金融管理部門之間的關系。
三、中央與地方金融管理體制運行存在的問題
毋庸置疑，地方金融辦彌補了以“一行三局”為主的中央金融管理派出機構機制和職能的不足，有效解決了“一行三局”法定履職之外的部分問題。但由于中央金融管理派出機構和地方金融管理體制的邊界不是十分清晰，金融辦有可能發展成為地方的“準金融管理委員會”，與中央金融管理派出機構的職能產生交叉和重疊，容易產生國家宏觀調控政策與地方經濟發展局部利益之間的不協調，不利于金融機構的穩健和自主經營。
(一）雙重管理可能使金融機構執行政策弱化
央行作為國家金融宏觀調控部門、貨幣政策的制定和執行者以及最后貸款人，在促進經濟增長的同時，更加關注貨幣政策效應、保持物價穩定和維護金融穩定。銀、證、保三大監管機構更加重視金融機構的經營合規和風險防控。由于地方金融辦代表地方政府行事，擁有相應的政策資源，當區域性產業發展與國家宏觀調控政策出現矛盾時，出于民生考慮，必然會為維護當地經濟發展去爭取金融支持。中央派駐的金融監管機構雖然不歸地方政府領導，但在開展工作時需要得到地方政府的支持和配合。在經營業績和地方政府要求加大金融支持力度的雙重壓力下，可能影響金融機構執行國家產業政策和信貸政策的力度，容易造成國家宏觀調控政策效果不易顯現。
(二）目標有別可能削弱地方金融監管實效
機構性質和職能不同，各自的目標也有所區別。金融機構的目標是收益最大化，地方政府的目標是經濟發展最大化，監管機構的目標是風險最小化。在地方金融辦成立后，以前是金融機構和監管機構的雙方博弈變為目前的三方博弈，而金融機構和地方政府之間更容易找到利益平衡點，容易使監管機構在博弈中淪為弱勢，削弱地方金融監管的效能。
(三）政府參與可能多少影響金融機構自主經營的能力
當企業無法通過銀行正常渠道獲得信貸支持時，往往會求助政府與銀行溝通協調，政府一般通過銀企座談會、項目推介會和洽談會等多種方式，促成銀企合作。由于金融辦擁有管理地方性金融機構的政策資源，由其協調和溝通，難免影響金融機構貸款管理及決策的審慎性。
四、推動中央與地方金融管理體制協調運行的幾點建議
2010年10月18日十七屆五次全會通過的《第十二個五年規劃的建議》中，明確提出“完善地方政府金融管理體制”。從現實需求到政策推動，地方政府金融管理機構的存在是金融體制改革和地方經濟發展需求的伴生物，有其存在的內在必要性，同時也需要進一步推動中央與地方金融管理體制的協調運行，促進地區經濟金融協調發展。
(一）國家出臺完善地方金融管理體制的統一制度
國家層面應制定出臺有關地方政府金融管理工作的指導意見，規范管理，完善制度，明確職能。賦予金融辦在制定地方金融業發展總體規劃、指導地方性金融機構改革與發展、配合協調駐地金融監管機構工作等方面的職能。建立履行地方法人金融機構政府出資人職責的獨立機構，解決地方法人金融機構的政府出資人缺位問題，促進金融機構自主經營。
(二）建立中央與地方金融管理部門的協調配合機制
現行金融監管部門實行的是垂直領導，具有相對獨立性，而各地金融發展水平迥異，防范和處置金融風險又需要地方政府參與配合。建立金融協調機制是現實需要，應成立由地方金融辦和“一行三會”分支機構共同組成的金融監管協調平臺，通報情況，信息共享，分析問題，形成共識，化解風險，促進發展。中央金融管理部門的分支機構應積極配合地方金融辦的工作，共同研宄解決推動地方金融發展的問題。地方金融辦也應加強與中央金融管理部門的分支機構溝通和協調，在推動地方經濟發展與落實國家宏觀調控政策中尋求共同點，達成一致目標；在履職中，維護中央金融管理部門分支機構行使職能的獨立性，確保國家宏觀調控政策在地方有效落實。
(三）明確中央與地方金融管理部門各自的履職定位
依法履職是中央與地方金融管理部門履職的基礎和依據，應避免因職責重疊而造成浪費資源并影響效率的現象發生。中央金融管理部門的分支機構要認真履行各自的法定職責，維護金融穩定，保持金融秩序，為地方經濟建設創造良好的金融環境；從維護大局和支持地方經濟發展出發，發揮各自職能優勢，對邊緣性和交叉性金融業務明確邊界并加大監管力度，確保國家宏觀調控政策在地方得到有效傳導和落實。地方金融管理部門應立足地方經濟金融統籌發展、和諧發展的目標，積極推動地方法人金融機構的改革和發展，解決弱勢群體和中小企業貸款難的瓶頸，加大縣域經濟發展支持力度，擴大金融機構和服務覆蓋面，提供符合和滿足市場需求的金融服務產品，縮小城鄉收入差距，促進經濟金融協調發展。
(四）加快推進存款保險制度，健全地方法人金融機構風險防范體系
近年來，地方政府不斷推動地方大型法人金融機構快速發展。為健全金融風險防范體系，完善法人金融機構自我保護的“防護網”，有必要加快推進存款保險制度，切實保護存款人利益，保持地方金融穩定。
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