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行政法上合法預期保護的必要性分析論文
合法預期保護原則在英國、歐盟法等法域中十分流行，并且已變得十分成熟。我國政府也正逐漸轉變為服務型政府，因此，引入這一原則的時機已經成熟。本文主要從公共管理學的角度論證我國引入合法預期保護原則的必要性，希望對我國誠信政府的建設給予有益的借鑒。
翻開我國行政法教材，我們根本看不到合法預期保護原則的影子。應當說，合法預期保護原則理應是行政法上不可忽視的一個原則，一方面它在一定程度上約束了行政機關的行為——特別是在我國這種行政權力如此之巨大的國家;另一方面，在法律上規定這一原則，會給保護行政相對人的合法預期提供更可靠的法律依據，指導行政機關實施行政管理等相關行為。
從世界各國的相關研究來看，從行政法的角度論述合法預期保護原則的著作為數不少，但其大多數的分析都是關于比較成熟的國家的理論，我國是否適用這一制度，需要我們來進行論證，鑒于此，本文就從行政管理學的角度對行政法上的合法預期保護的必要性進行分析，以冀對我國引入此制度提供有益的借鑒。
“現代行政法負有雙重使命：平等對待公民與促進高效行政管理。”[1]在本文的開始，我們就提出這一觀點：保護行政相對人的合法預期，不僅可以更好的保護行對人的個人利益，更有利于促進政府管理。
一、政策變化的成本分析
在討論這一問題之前，我們先來思考這樣一個簡單的問題：A在路邊挖了一個大洞，也沒有任何提示措施，然后，B掉進了這個大洞，那么，A需要承擔責任嗎?根據侵權法的相關理論，個人的義務僅限于其能夠事先預見對方將信賴其作出的承諾，并且當其不履行承諾時對方會因此而受損失。也就是說，盡管個人不能夠控制他人探悉其意圖的種種方式，但是個人對自己是否愿意告訴別人其活動意圖還是能夠控制的。
[2]當兩個無辜的人因某一事件都要有所損失時，因自身行為而致損害后果產生的一方應當承擔損失。[3]從經濟學的角度來看，亞當·斯密提出的理性的經濟人具有這一特點：在滿足經濟人將其活動的全部成本內部化這一條件后，其在充分的市場環境中將會生產出符合社會要求的數量的特定產品和服務。從經濟學家的角度看，上文中提到的經濟人的這種特質有一個好處，那就是當其在追逐私人利益時，他會權衡由于其行為所產生的的成本和利益之間的利弊。
出于一樣的考慮，行政機關在改變其行政行為時，如若因其改變給行對人造成財產損失時，行政機關應當對此種損失予以內部化：行政機關制定政策變化的所有的成本都應由其本身完全承擔起來，只有如此規定，行政機關才有動力，積極主動的選擇最優化的方案來制定法規政策。如若不然，可能會出現以下情形：法規的制定者不顧行政行對人因政府自身改變政策而承擔的可能高額成本，對自己制定法規的價值抱有幻想，出臺了一些很不合適宜的法規。
還有一點需要注意，行政行對人對政策的變化一般也不是毫不知情的。從這一點上講，我們還要注意分辨相對人主觀上對行政機關行政行為變化的可能性的判斷。一般情況下，當“普通人”有能力預見行政機關可能改變其行為時，這時如果相對人仍預期行政機關行為具有確定性的，那么，我們此時不宜再保護此種預期，而應由其自己承擔相應的后果。
二、公務負擔平等學說的分析
傳統的公共管理學上有這么一句話：僅由個體承擔社會變遷的成本是不公平的，它應由全體成員共同承擔。這一句話很好的在美國的征收案件中得到了驗證：禁止通過犧牲少數土地所有人的利益去實現公共利益。在其中的一個案件中，[4]美國紐約州上訴法院(紐約州的最高等級法院)宣布一項五年內禁止某一土地所有人拆毀或者翻修房屋的政策無效。
法院重點審查了城市政策的改變：多年來，紐約市鼓勵拆除或者改造房屋;許多現行房主購買房屋是為了商業開發;政府不能忽視這些投資形成的預期，更不能在未經補償的情況下就改變多年多已經實施的政策。在Shanghai Power Co.v. United States中， 美國最高法院認為，“即使是有效的規制行為也會構成規制征收，如果政府行為將負擔過重地轉移到一部分個人身上，并且是以很突然和不可預期的方式作出的，以致于這些受到不利影響的個人無法通過市場有效保護自己”。
美國的學者和法官們達成了這樣一種共識：根據美國的憲法第五修正案，政府對征收民眾的財產進行賠償時，應遵循“禁止政府只讓某些群體承擔公共負擔，而按照公正和正義的要求，這應當是由全體公民承擔的損失”這一原則。
公務負擔平等學說雖然來自于法國，但到目前為止，世界范圍內的許多國家已經逐漸注意到了這一原則，并且也有一些國家也采納了此種觀點。這一學說認為，政府的活動是為了公共利益而實施，因而，應由社會全體成員平等地分擔費用。[5]所以，當行政相對人由于行政機關的某種行為、政策、慣例而產生了合法預期后，一旦行政機關要改變其行為——此處僅指以公共利益為出發點，相對人的合法預期因行政機關的行為受到受損失后，應當有獲得補償或賠償的權利。
從政府的財政收入來看，其財政收入主要來源于全體納稅人，政府的賠償其實就是全社會的賠償，從風險分擔的角度看，這是一種集體承擔風險的機制，它的特點在于：即便是在為了保護公共利益免受個人特定利益的侵害時，政府仍然可以在所有公民中分攤不確定性風險的成本。我們重新看一下這一負擔原則，因政府行為的變動而發生的成本，由個體承擔是十分不合適的，更恰當的理應是由全體社會成員去分擔。這樣做的理由在于，為了公共利益而對合法預期造成了損害，相對于個體來說，這種損害分擔到全體成員時，對每一個人造成的損害十分微小，遠遠小于個人因合法預期受損的利益。
三、利益權衡的分析
根據法學的基本理論，從法的價值方面來說，一種合法的利益——不管是集體還是個體利益，它都應該受到保護。實際上，從我國的傳統來看，我們的國人一直是被灌輸了這樣一種觀念：當個人利益和集體利益發生沖突時，我們要犧牲個人利益，服從于集體利益。這就導致了——我們國家沒有對個人合法預期保護的傳統。
在中國，應當說，主流的價值觀還是集體利益高于個人利益，這種影響的體現充斥在我國的立法、司法、執法的各個方面，包括在我國的
法學理論
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界，受這種主流觀點的制約，我們并沒有重視這一點，或者說是我們選擇性的遺忘了這一點。再加上最近幾年來房地產熱潮的推動，城市化進程的加快，我們發現，在現實中的很多情形下，例如對土地的征收，許多地方政府打著公共利益的幌子，其行使公權力征收造成私人巨大的損失時，個體也沒有或者很難得到賠償(補償)，這種例子在現實中多不勝數。
關于公共利益和個人利益的價值權衡方面，筆者個人認為，從一定意義上說，對個體利益的保護本身就是一項重大的公共利益，兩者之間并不一定會產生沖突。在現代行政法上，其必須合理合適的厘清公共利益和個體利益之間的關系，不管是從質還是量上來說，從來就不應該存在這樣一種預設：公共利益一定高于個體利益。
馬克思告訴我們，具體問題要具體分析，所以，我們應當結合具體的案例后，在每一案例中權衡利弊，才能得出哪一利益更優先的結論，否則，我們就會犯形而上學的錯誤。“此兩個沖突之利益，原則上互相不具有優越之地位，亦即行政機關在權衡時應一視同仁”。 “我國的立法者和學者正是往往將公共利益和私人利益的關系視為一種對立的關系，而且賦予公共利益以天然的優越地位，缺少對二者之間關系的嚴謹邏輯分析，缺少對個人利益的深切關懷。實際上公共利益是有個人利益所組成的，不僅‘不確定多數人’的利益可以成為公益，某些特別重要的個人利益本身就是公益，如公民的生命權和健康權。
而且，并非所有的公共利益都天然的比個人利益神圣，公共利益與私人利益都具有分量的維度，在發生沖突時，必須要根據個案的具體情況對各自的分量進行衡量才能做出取舍。而即使要求個人利益對公共利益退讓，也必須符合比例原則，并為正當的個人利益的犧牲提供補償。”[6]我國憲法第13條規定了：“公民的合法的私有財產不受侵犯，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”
從其實質上看，這只是一種“防御性”的權利，憲法的這一規定顯然并不是說私人的財產權絕對不可侵犯，當國家的這種“侵犯”是一種合理的侵犯時，我們應當允許此“侵犯”的存在——它使得財產權作為針對國家而享有的權利的性質更為突出。在此種“針對國家”的結構中，私人財產權處于“防御國家的不當侵犯”與“國家可予正當侵犯”的二律背反之中，而對這一矛盾的消解，則有賴于憲法的征用補償條款。[7]
回到我國的法律體系中來思考，假如合法預期保護原則要想在我國的法律系統中發揮其巨大的作用，其前提必須也應當是——個人的自治和尊嚴得到極大的重視。個體的利益一定不能僅是公共利益的附屬品。假如一個國家的法律體系沒有真正的嚴苛的保護個體利益，它還可能會允許存在可以與維護公共利益的依法行政原則相抗衡的合法預期保護原則嗎?
四、結語
從其他各國的實踐來看，合法預期保護原則的確立，可以在一定程度上減少行政機關和行政相對人之間的沖突，促進行政機關和個人的合作，有利于行政指導的進行。一方面，行政機關的有關政策、指導意見可以得到有效的支持;另一方面，行政相對人也就會自覺主動的遵守相關規定，減少行政的成本，減少行政訴訟的發生。
2001年，我國加入了WTO，自由、平等、競爭的市場經濟在我國已經逐步建立起來，人與人之間的交易不僅僅局限于交易對象之間的特定關系，那種熟人社會的交易模式已經不適用于市場經濟，甚至會摧毀市場規則。所以，在這里，制度規則的信用狀態和信任結構對于制度實施效率的發揮就具有了特別重大的意義。
這就告訴我們，行政機關在做出決定改變政策時，必須充分關注公眾的預期，論證政策執行的相關后果。我們從實踐中不難看出，人們在這種情形下更認同行政公權力的行使，即當行政機關在行使其公權力時充分尊重公眾的合法預期時。因為在此情形下，民眾會更多的參與行政管理，也會更加自覺的遵守相關的政策法規，這些都提高了行政效率，實現社會管理的目標。
從另一方面來說，如果我們不對合法預期進行保護，那么行政機關和相對人之間可能就會產生猜忌，行政機關的每一項決定、政策都會受到公眾的質疑，行政機關就要做大量的解釋工作，極大的浪費行政資源。還有一些公民，為了防止出現行政機關朝令夕改的行為給自己造成損失，在行政機關出臺每一項政策后，他們會對每一政策進行確認——包括讓法院確認等方式，如此下去，行政機關的行政行為效力就會處于不確定狀態，更多的行政資源將會被耗費在解決行政相對人的懷疑方面，而不是更多的用于行政管理。
綜上所述，行政機關制定的政策所產生的效果和人們的預期之間是相互聯系、相互制約的。也就是說，一旦人們對行政機關制定政策的預期加強，適宜的行政管理政策將會得到良好的施行。與之相反，當行政機關出臺新政策，人們會想出對策，這些政策的實施效果將會大打折扣。所以說，假如合法預期能夠得到很好的保護，政府的工作效率一定會得到提高，社會的運行也會更加合理有序!
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