淺析依憲執政的四個層次的研究分析論文
一、依憲執政的地位
(一)依憲執政是依法執政的核心。科學執政、民主執政和依法執政既是黨長期以來堅持的執政方式，也是執政規律，“科學執政主要是解決執政的‘合規律性’問題，也就是說，我們黨制定的路線、方針、政策都要符合社會發展的規律，這是執政的基礎和前提。民主執政主要是解決‘合目的性’問題。為什么人執政，是執政理念中最根本的問題??依法執政是合規律性與合目的性的統一”。因此，科學執政、民主執政、依法執政是有機的統一體，依法執政處于核心地位，科學執政和民主執政是依法執政的組成部分，二者缺一不可。而依法執政，“實際上也就是黨依據憲法和對國家政權機關實行政治領導??關鍵在于調整和理順黨政關系，是黨政關系合理化(亦即科學化)、規范化、制度化和程序化”。
顯而易見，依法執政首先是依憲執政，依憲執政是依法執政的核心。倘若依法執政將憲法置于一旁，那么依法執政就失去了支撐，不得要領，容易造成本末倒置。憲法是國家的根本大法，不僅處于法律體系的最頂端，而且也是最內核，任何法律都衍生于憲法，憲法是其他法律的載體和基礎。按道理說，依法執政其實在某種意義上就是依憲執政，因為所有法律都應該是憲法的催生物，但是，又因為法律制度的不完善，現有的某些法律內容與憲法精神并不相符，故而依法執政并不能完全保證就是依憲執政。反過來，依憲執政必然是依法執政，由于憲法是法律之法，因此，依法執政最基本和最本質的表現形式就是依憲執政。
換言之，依憲執政是依法執政的必要條件，只有依憲執政才能導生依法執政，否則依法執政就可能流于形式。當然，按照前述邏輯，依法執政也不單單表現為執行法律，還表現為確認憲法的至高無上性和法律的不可抗拒性。這樣，依法執政就應該有兩方面的含義或內容，“一是執政黨進入政治體制內部依法行使國家權力，而不是置身于政治體制外部實施領導。二是指黨的執政活動的法治化，就是執政黨的一切活動，包括意志表達、政治錄用和資源配置等皆納入法制軌道，使黨的活動在憲法和法律范圍內進行”。很清楚，能夠規定黨進入法治系統進行執政和治理的法律文件只有憲法，因此，黨只有承認和遵從憲法才能獲得執政黨的身份，也才有資格在憲法的架構下依照法律規定進行施政。也就是說，憲法是黨獲得身份和權力的唯一途徑，也是依法執政的最高行動綱領。
二、依憲執政的對象
(一)依憲執政主體，即黨的領導的問題。作為依憲執政主體的中國共產黨，如何處理黨紀與國法的分際和邊界，是評判依憲執政是否能夠有序推進的重要指標。其中，包含了以下兩大問題：一是黨的地位問題。由于依法治國“要求一切國家機關、各政黨、社會團體、其他社會組織和公民個人都必須依照憲法、法律及其它具有法律效力的規范性文件來行使自己的權力和權利”，因而包括執政黨在內的所有政治組織及社會團體都必須在法治的軌道上運作，在憲法和法律規定的相關范圍內活動是衡量是守法的還是越界的政治行為體的基本標志。這樣，黨如何重新定位在國家和政府之間的位置，就顯得尤為重要。過去，我們國家的政黨與政府的關系常常是以黨領政;而如今，在依法治國的導向下，就要求執政黨轉變自身角色，從“以黨領政”過渡到“以黨引政”，前者是黨的位階高于政府的位階，政府在黨的領導下進行施政，而后者則要求政黨通過人大對政府加以監督和引導，人大處于權力運作的核心地帶，而政府則只是貫徹民意的權責單位。二是黨的政策問題，執政黨必須在憲法的架構下進行執政，通過人大平臺發揮執政黨的功能。相應地，黨的政策就不應直接訴諸政府部門，而應通過民意機構即各級人大進行決策再交付政府執行。于此，政府貫徹黨的意志才更具有合法性和民主性。當前，由黨的政策轉化成國家政策的方式主要有兩種：“一是先實施政策決策，再以立法和修改法律的形式轉化為國家法律制度;二是社會經濟發展到一定程度需要法律機制保障的情況下，黨先行做出政策決策，彌補國家法律制度的缺失，然后再轉化為國家法律制度。”顯然，上述兩種方式皆是事后彌補的做法，并不能起到規范的效果，也不符合依憲執政的要義，因為“依憲執政，就是黨依照憲法實施黨對國家和社會的領導，不能以黨代政，以政策之治代替憲法之治”。故此，往后各級政府的政策皆應以同級人大的決定作為其施政的來源。進一步說，即是法不授權不可為，法即授權不可不作為;政府行政法規要有法律依據，其不能違背憲法和法律。
三、依憲執政的內容
總體而言，依憲執政的內容主要分為兩個面向：政府層面和公民層面，也可以說是規范權力層面和保護權利層面。第一，政府層面，也即規范權力的層面。依憲執政不單單是要求黨要以憲法作為行動指南，在憲法和法律規定的范圍活動，而且還需要發揮黨的領導作用，推進依法治國建設，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。然而，依法治國的核心在于依憲治國，這就要求在黨的領導下對憲法的實施和貫徹做出一系列的規劃和布局。
換言之，依憲執政，首先強調的是黨要提升憲法的能力，從這一角度上講，依憲執政的主要內容應當包含五個方面：一是提高憲法適用能力;二是提高立法能力;三是提高依法行政的能力;四是提高司法能力;五是提高調控能力，妥善處理中央與地方關系。其二，依憲執政，也要求加強執行憲法的能力，從這一層面上來講，依憲執政的內容又可以包括：一是將黨的活動范圍限縮在憲法和法律規定的范圍內;二是將政府(廣義)的權力限縮在憲法和法律所規定的范圍內;三是將中央政府的權力限縮在憲法和法律所規定的范圍內;四是將行政部門的權力限縮在憲法和法律所規定的范圍內。其三，依憲執政更要求加強對憲法實施情況的監督，一方面，應建立和完善憲法監督機制，“進一步完善憲法監督制度，加強對于違憲的法律法規的審查，讓憲法成為維護國家法制統一，保障國家政令暢通的基礎和準則”。譬如適時建立“憲法委員會”，進而從制度上保證違憲審查的力度。另一方面，要強化政府外部監督，其中包括社會組織、人民團體以及新聞媒體，三管齊下對國家機關及其公職人員的執法和違法行為進行監督，從而保障權力在陽光下運行。第二，公民層面，即保障權利層面。眾所周知，公民屬于法律概念，“社會成員由憲法獲得政治共同體成員的公民身分，承擔起公民身分也就意味著把與此不同類的民族或文化身分擱置起來”。
故此，有了法律的規定，才能使公民身份得以確認，有了身份的確認，才能使公民的基本權利得到保障。根據依憲執政的精神，這就要求黨“要進一步還原以保障公民基本權利為要義的憲法觀;要全面實施憲法宣示的公民基本權利;以違憲審查和憲法訴訟保障公民基本權利不受侵犯”。因為在當前的法治環境中，不僅公民的權利意識不強，政府的憲法觀念也依舊薄弱，這樣，似乎就有必要在黨內外加強憲法教育，普及憲法精神，推進憲法實施。同樣，人民一旦獲得法定身份，就應當履行作為公民的權利與義務。在政治層面，我國憲法明確規定公民享有如下權利：選舉權與被選舉權;政治自由;監督權。義務主要包括：維護國家統一和民族團結;遵守憲法和法律;維護國家安全、榮譽和利益;服兵役和參加民兵組織。監督權主要是對國家機關和工作人員的監督，這就要求普通公民有必要也有權利參與到依法治國建設的隊伍中來，對政府部門尤其是行政機關進行監督。恪守憲法和法律，就是要求公民也必須在法律體制內活動，按照法律規定和程序對國家機關及其公職人員進行合法性監督。若自身合法權利受到公權力機構的侵犯，公民亦有權向有關部分進行申述，尋求法律援助，并獲得適當補償。就依憲執政的基本涵義而言，作為社會主義法治建設的領導者，黨應當發揮黨員模范帶頭作用，因為“憲法中法治的一個很重要的要求，就是不僅要求政黨和其他社會組織、團體、企事業單位等一樣必須遵守憲法和法律，而且還要求執政黨首先要維護憲法和遵守憲法。執政黨領導人民制定了憲法和法律，也要帶頭遵守憲法和法律，保證憲法的實施”。
于此，執政黨首先應該在黨內樹立起遵守憲法、依靠憲法、使用憲法和監督憲法的良好風氣，學會使用和經常使用以憲法條文來限定黨的活動范圍和規范黨的活動方式，要保證黨的`政策綱領不與憲法背道而馳，而是要相向而行，進而在人民群眾中營造起學習憲法和踐行憲法的社會氛圍，這既是依憲執政的必然要求，也是依法治國的邏輯所在。
四、依憲執政的路徑
依憲執政的路徑是指黨采取何種方式和途徑來處理黨與國家/政府和公民之間的關系。當下，黨與政府的關系主要是憑借黨的傳統性權力來確定的，即黨建立了國家與政府，所以理所當然有領導這個國家和政府及其治下民眾的權力，其并沒有將黨、國關系，黨、群關系納入法治范疇。如今，“在一個法治國家中，并不是任何政黨都可以成為執政黨，也不是任何政黨以任何方式都可以進入國家政權組織。根據民主政治和法治的要求，依法執政首先意味著，黨依照憲法的規定以法定的途徑進入國家政權組織”。
換言之，在新的時代召喚下，不僅執政黨有必要嚴格按照憲法的規定來治理國政，而且執政黨的各級黨政干部更有必要加快適應這種轉變，養成法治思維，樹立憲法意識。如此一來，黨應當如何依憲執政?有學者認為：“依憲執政，不僅包括了執政黨依照憲法來對國家生活和社會生活實行政治領導，還包括了依憲立法、依憲行政以及依憲司法等等憲法適用的內涵。”也就是說，黨不只是要依照憲法來治理國家，而且還包括了黨要遵循憲法思路來建立完備的法律體制，完善各種法律、法規，以確保依憲執政不僅僅是依照憲法來執政，樹立憲法的權威，即在憲法規定范圍內行使政權，還要根據憲法來修正或廢止目前不合理的法律條文和制度設計。簡而言之，“依憲執政就是要求黨在執政時，不僅要依憲領導人民制定法律，也要求所制定的政策不得與憲法相違背”。
進言之，黨踐行依憲執政的路徑主要有兩條：一是執行憲法;二是依憲立法。執行憲法就是要把憲法所蘊涵的精神和規定的內容真真切切落到實處。顯然，這也包括黨必須在憲法和法律規定的范圍內活動，而不是將之束之高閣。當前，在我國現有的政治實踐中，“憲法卻并未樹立起應有的權威，憲法也一直未能真正走入社會、未能真正走向公民的生活”。為此，當務之急，應該是黨將憲法帶到人民的生活中去，讓憲法成為規范一切政治行為的依據和準繩。執行憲法是尊重憲法作為國家最高權威的具體體現，間接地也就尊重了人民當家作主的政治地位，這是社會主義社會最本質的要求。由于“什么時候我們尊重了憲法，維護了憲法尊嚴，就維護了人民群眾的利益，什么時候脫離了憲法，或者不按憲法辦事，你損壞的不僅是黨的形象，是人民的形象，而同時損害的是整個國家的價值基礎和形象”。
因而，也可以說，執行憲法不僅僅是維護了人民群眾的基本權益，更維護了長治久安、和諧有序的國家形象。當然，執行憲法要求的是將憲法原則全部貫徹到現實中去，而不是依執政黨隨心所欲僅僅執行有利于自身統治的法律條款，而對于有可能與執政黨利益或利益集團相撞的內容則不予以執行。顯而易見，這并不是完全意義上的依憲執政。換句話說，依憲執政的精義之一就是要求執政黨全面而深入地執行憲法規定的所有內容，否則整個國家就有可能因之畸形發展，法治社會的建立更是遙不可及。因此，建立憲法監察機制就成為必要，因為這是判斷執政黨是言行一致地執行憲法還是徒有其名、虛張聲勢的唯一標尺。同時，賦予人民監督執政黨的權利，也是貫徹憲法的有效途徑之一，“作為依法治國的內在本質的權利，不僅是個體具有自主活動意志的力量源泉，也是制定、實施、監督國家的法和法制建設不斷完善的重要保障，是增強人民的民主意識和現代文明意識，推動我國依法治國進程的不可或缺的要素之一”。
由此可知，人民有沒有被賦予監督憲法實施的權利，也是檢測黨依法執政有沒有落到實處的重要指標。依憲立法，是依憲執政的路徑之二，其必要性在于憲法具有至高無上性。在我國，憲法的至高無上性主要指代人民利益的至高無上性。也就是說，憲法要以人民的根本利益為依歸。倘若憲法成為某一政黨、組織或個人謀取私利的工具，那么該憲法也就不能成其為憲法，就更不能加以實施。法律之治中的法律規范，必須符合絕大部分人的根本利益。誠如亞里士多德所言，法治應該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。
換言之，依憲執政首先要確保憲法是良好的法律。根據亞氏的表述，即是要體現公共的“善”，也即是公共利益。因而，依憲立法的首層含義就是指依照內容良好的憲法來制定法律;然而，僅僅前者還不足以闡釋依憲立法的全部內涵，依憲立法的含義之二是指依照內容良好的憲法來制定符合憲法精神的法律。此外，依憲立法的性質不是對憲法的補充和取代，而是憲法在社會生活實施中的具體細則;依憲立法的原則還表現在依憲立法的內容不應該超出憲法內容的范圍，否則就不成之為“依憲立法”，而是“越憲立法”，這無異于挑戰了憲法作為根本大法的至高地位，否定了憲法作為一切法律之源、之本的最高權威性。“依憲立法是法律在制定過程中保證憲法的最高法律效力得到體現，它包含兩方面的內容：一是立法機關的立法程序是依據憲法的規定啟動并運行的;二是所制定的法律應具有憲法根據并與憲法不相抵觸。其中構成憲法的任意一種要素都不得忽視，如憲法的指導思想、憲法的基本原則和憲法規范。”
在我國，人民代表大會既是權力機關，也是立法機關，與西方“議行合一”有一定相似之處，但它們之間又有本質上的不同，區別在于西方的“議行合一”是競爭體制下的“議行合一”，而我國的“議行合一”是黨領導下的“議行合一”，存在不嚴格的權責體系。也就是說，我國的“議行合一”既缺少對行政的監督，也缺少對立法的監督。那么，在依憲立法架構下，如何確保立法機關尤其是最高立法機關依憲立法是考驗黨能否依憲執政的關鍵。于是，法律條款違憲性審查制度的建立和完善就顯得刻不容緩。其審查方式主要有“嚴格事先審查，將規范性文件違憲的概率預防到最低點;謹慎適用事后審查，開辟其他審查途徑，保障依憲立法的普遍實現”。
然而，問題是違憲審查的主體是誰?在我國，目前這一權力屬于全國人民代表大會，但這種既是球員又是裁判的結構性弊病顯然不利于監督的有效實施。為此，建立專職專責的違憲審查機制便是大勢所趨。例如，有學者就大膽設想“在全國人民大會內部實行‘兩全分立’的憲法監督機關，即建立隸屬于全國人民代表大會，與全國人大常務委員會平行的全國人大憲法委員會，專施解釋憲法和違憲審查之職權”。也有學者建議，“在全國人民代表大會下設立獨立的憲法委員會(也可稱憲法監督委員會)，把最高國家權力機關的憲法監督與憲法委員會的專門機構違憲審查制結合起來，實行以憲法委員的專門機構審查為主的體制”。由上可知，大部分學者皆建議在最高權力機關內部設立“憲法委員會”，只是對于“憲法委員會”的權力位階和政治地位的見解有所不同。不過，毫無疑問，“憲法委員會”位階性越高、權力性越大、獨立性越強，對于依憲治國的效果勢必越大。
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