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旅游中多頭管理的弊病及對策分析
旅游區多頭管理產生的原因主要為行政區劃、土地歸屬和行業管理。文章指出由此帶來的主要弊病,并提出引入股份制管理機制的解決對策。歡迎大家借鑒!
摘要:所謂多頭管理，就是職責不明確、架構不清楚的代名詞。也就是說，同一個人或同一個部門，有兩個人以上可以指揮或管理，導致下級人員無所適從，不知聽哪一個的好。這種情況會導致管理混亂，責任不清，出了問題后，因為有幾個人可以管理，所以推卸責任會變得更容易。
關鍵詞:旅游區;多頭管理;弊病;對策
旅游是一項綜合性的社會經濟活動,涉及到社會、經濟、政治、文化等各個方面。由于管理存在于組織之中,組織形態與組織層次之間的差異形成了管理的交叉,而具體到旅游這一關聯性和依賴性極強的產業上,其交叉就更為嚴重,于是形成了目前多頭管理相當普遍的現象。
一、旅游區多頭管理產生的主要原因
雖然多頭管理的現象在國內旅游區內普遍存在,但究其形成原因卻不盡相同。
(一)行政區劃
我國地理行政區劃方法沿襲已久,多以山脈、河流等自然地貌輪廓線作為分界線。改革開放以來,我國旅游業呈持續快速發展態勢,旅游景區(點)不斷增加,其中相當一部分旅游區在開發過程中由于行政區劃問題引起爭端。如許多行政區劃以山脊線、河流中線劃分界線,而旅游區往往以這些山體或河流為主景區,一個山頭或一段河流在行政區劃上分屬不同的省、市、縣甚至鄉,地方政府為了發展當地經濟,相繼進行旅游業的開發,在經濟利益的驅動下,即會引發“地盤爭奪戰”。
(二)土地歸屬
主要指一些特殊用地在區劃中屬于不同的單位或部門。如以自然資源為主的旅游區中往往以林木、水體、山石為主體,而在我國林木茂密處土地多歸屬各地林場;水體多歸屬水利局等等;而林場、水庫又可能跨鄉、跨市或跨省。20世紀90年代以來,林場及水庫為補充資金等方面的不足紛紛利用自身優勢發展旅游業,這樣也就引發了行業與行業之間的矛盾。
(三)行業管理
旅游資源是一個相當廣義的概念,根據《國家旅游資源分類、調查與評價標準(GB/T18972-2003)》,將旅游資源分為8主類,31亞類,155基本類型,就其管理來講可能會涉及到旅游、文物、宗教、建設、林業、農業、水利、土地等部門,隨著旅游區內旅游內容的豐富性和多樣化,一個綜合性的旅游區往往會涉及到多個部門的管理,由于各部門之間缺乏有機的結合與協調,在景區的規劃及建設過程中,就形成了各自為政的局面。
二、旅游區多頭管理的弊病
(一)同一景區不能進行統一規劃
同一自然景區由于權屬于兩個、三個或更多個單位,而被人為地分割成若干塊,由于不同單位進行開發規劃的時間不同,規劃時的技術設計單位也不同,導致總體思路、設計風格也不盡相同,加之設計時各自考慮委托單位的利益(主要是經濟效益),因此往往造成相同(或類似)景點的重復設置,并導致道路、賓館、餐飲點、停車場、旅游紀念品市場等相關配套設施的重復建設,不但造成人力、物力的浪費,嚴重的還會使生態環境遭到破壞。如白洋淀自然風景區分屬保定、滄州二市五個縣管轄,對白洋淀的旅游開發均針對本縣域內的景區,從而造成景區與景區間的相互協調性差、功能分區具有重復性、全淀不能形成一條完整的水上旅游線路等,旅游管理混亂,不同縣域各自為政,整個旅游區缺乏統一性、協調性和完整性。
(二)同質資源不能聯動開發,難以形成規模
“規模”是進行旅游資源評價的一項重要指標,沒有規模就產生不了規模效益。但是,許多地域相近、資源稟賦相似的旅游區由于不同的投資主體開發商經營而被人為分割成多處單體旅游區,難以形成規模,很難在中遠程市場產生影響。如河北省邢臺縣的西部山區,位于太行山中段,目前沿太行山一線開發了近十處旅游區,面積多在20平方公里-30平方公里,客源以周邊縣市為主。這些旅游區中有幾個已經經營了多年,卻始終沒有太大的進展,究其原因,是旅游區規模太小,旅游投入不足,設施建設和市場營銷均跟不上,對遠地市場難以形成吸引力,對近地市場來說又存在惡性競爭和客源市場老化等現象。因此,如果不對這些資源進行有效的整合,邢臺縣的旅游將難有大的發展。
(三)多重售票,損害游客利益,影響旅游區的形象
“游憩、經濟、社會、生態”是郭康先生總結出的旅游業四大效益,之所以把游憩效益放在第一位,就是因為旅游是為游客服務的,只有滿足了游客的游憩需求,才能談得上其他效益,否則其他效益也就成了無本之木,無源之水。但是,由于行政區劃等問題,某些旅游區在山下進門時買了票,快到山頂時又要買票;而游客在旅游過程中最反感的就是多次售票和出售套票等行為,這自然會使游客的旅游感受大打折扣,使得多數游客乘興而來,敗興而歸,即旅游業四大效益中的第一效益不能實現,其他效益也就無從談起了。
(四)只開發,不保護,不利于旅游業的可持續發展
資源是旅游業發展的基礎條件,是旅游業的主體和根本,一個旅游區若忽視了對旅游資源的保護,那么,其生命力就會面臨嚴重挑戰。但是,某些跨行政區域的旅游區卻對保護問題感到鞭長莫及。如有河北省“省會屋脊”之稱的駝梁旅游區的駝峰景區即分屬兩省四縣管轄,其中大部分區域屬河北省平山縣,并由平山縣開發,但其他幾縣老百姓卻在各自的地域開展餐飲服務,從事三產,這本也無可厚非,但由于駝峰景區地處海拔1900米高的山體頂部,分布著大面積的亞高山草甸,生態結構極為脆弱,而當地群眾在房屋施工中使用了大量的草皮,且未采取任何恢復措施,致使駝頂部分區域土地裸露,長期下去,定會導致土地沙化,常此以往,以亞高山草甸為特色風光的駝梁旅游區將不復存在,將何以吸引游客?
(五)延誤旅游資源的開發
以自然資源為主的旅游區多處于深山之中,開發旅游之前多屬貧困地區,旅游業的發展帶動了當地經濟的發展,優化了產業結構,對當地群眾的脫貧致富起到至關重要的作用。因此,盡快開發現有資源,對當地經濟的發展具有相當積極的促進作用,但是,由于土地歸屬不同,往往延誤了資源的開發。如河北省的北武當20世紀80年代末即被定為河北省重點風景名勝區,在20世紀末,沙河市和武安市的兩村村民這爭奪山頂廟宇土地所屬權發生爭斗,最后經省有關部門決定,山上廟宇交由省文物部門代管,致使旅游開發推遲了好幾年。
(六)引起當地群眾斗毆和糾紛,增加治安壓力,影響景區形象
穩定的社會秩序是整個社會良性運行和發展的重要條件之一,一個發展成熟的旅游區其本身就是一個功能獨特的小型社區,由于區內人員的不確定性,穩定的治安秩序對區內的旅游環境來講就顯得尤為重要,游客在出游前選擇旅游區時,被選地的治安狀況,被列為重要條件之一,因此旅游區的治安狀況好壞與否,將直接影響到客源的多少。一些旅游區由于其缺乏統一管理,在開發之初或開發過程中,就會由于行政邊界問題、土地歸屬問題、行業管理問題引起當地群眾之間、當地群眾與管理部門之間、不同管理部門之間的矛盾,嚴重的還會有斗毆事件發生,常此以往,民風逐漸惡化,難免禍及游客,出現經營中宰客甚至強買強賣現象,更有甚者還會出現搶劫、毆打、殺害游客的現象。這樣不僅嚴重影響旅游區旅游區的形象,直接降低經濟效益,而且還會增加治安壓力,對社會造成不良影響。
三、旅游區管理相關對策
針對旅游區管理混亂等問題,不同地域也根據各自的不同情況出臺了相應的措施:一是成立旅游管理委員會,將所有與之有關的管理部門及土地所有者全部納入其中。這是一種“統一協調,通力合作”的政府主導型的管理框架,是計劃經濟向市場經濟轉化過程中產生的一種管理模式。二是成立旅游特區,將旅游區所有土地從其原有的行政區劃中分離出來,成立一級特區政府。三是成立旅游公司,由旅游公司對旅游區進行規劃、開發、經營、管理。以上三種方式是目前各旅游目的地采用的主要管理方式,在一定程度上解決了旅游開發中遇到的區劃、行業管理、土地利用及資金籌措等方面的問題。但是,對于跨省、跨市或跨縣的旅游區則因行政級別較高,很難或不能通過以上方式解決。為此,我們提出了股份制管理機制,徹底解決旅游區多頭管理的弊病。
股份制是一種先進的經營管理機制,近些年在國有企業的改革中廣泛地應用和推行,且取得了成功的經驗。它明確了入資各方(全體股東)的責、權、利和義務,充分調動了管理者和每一位職工的積極性。新成立的股份制企業和經過股份制改造的企業,申請國家批準后,可以在境內或境外公開發行股票,廣泛向社會募集資金,從而具備強大的融資功能,保證了企業后續發展的資金來源。少部分發展成熟的旅游景區,經股份制改造后已經上市,如泰山旅游、黃山旅游、張家界、京西旅游、西安飲食等,從運行情況來看都比較成功。但將這種先進的經營模式應用于解決景區多頭管理造成的各種矛盾上還不多見。
在多頭管理的旅游區開發中如果引進股份制管理機制,旅游資源權屬各方及純出資方,通過資源價值評估和資產評估,根據各自股份權重來確定在公司中的地位,從而實現由多頭管理向統一管理的整合。這樣不僅可以化分散經營管理為統一經營管理,解決多頭管理帶來的一系列問題,而且還可以利用外來資金加快旅游區的整體性、統一和高起點性開發,更有利于旅游區的環境保護和旅游資源的可持續利用。
多頭管理的旅游區實行股份制管理的主要步驟為:第一步確定一個自然旅游區內旅游資源的權屬單位個數;第二步組織旅游規劃專家對各權屬單位的旅游資源進行價值評估;第三步組織資產評估專家對各權屬單位在該旅游區內的資產進行價值評估;第四步確定各權屬單位及純出資單位的現金出資額度;第五步根據第二步、第三步、第四步三項對所有參與開發單位所占股份進行折合與確定;第六步依照公司法有關規定成立股份制公司;第七步由股份公司代表全體股東進行該旅游區的規劃、開發和經營管理。
參考文獻:
1、國家質量監督檢驗檢疫總局.旅游資源分類、調查與評價[Z].2003.
2、郭康.區域旅游開發若干問題[A].旅游開發研究[C].氣象出版社,1997.
3、全國人大常委會法制工作委員會經濟法室.中華人民共和國公司法[M].中國民主法制出版社,2001.
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