應急人才資源開發與監管

　　小編為大家整理了一篇關于應急人才資源開發及監管的論文，僅供大家參考和閱讀。

　　我國近年來的應急管理理論與實踐，其“碎片化”主要表現如下:

　　(一)應急人力資源政策、法規預案建設滯后

　　常態管理需要法制，非常態管理更需要法制，應急人力資源開發與管理同樣離不開法制。根據國家總體應急預案的規定，我國已經基本形成了突發事件總體應急預案、突發事件專項應急預案、突發事件部門應急預案、突發事件地方應急預案、突發事件企事業單位應急預案和重大活動應急預案等六個大類，它們縱橫交錯、基本覆蓋了所有的突發事件。但這些應急預案都是有關應急事件本身的成文性規章制度。從現有的《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家處置重、特大森林火災應急預案》、《國家突發地質災害應急預案》等若干應急預案來看，應急人力資源開發與管理策略或預案，只是散見于相關應急預案中，沒有自成一體、獨立成文。即便是《關于加強基層應急隊伍建設的意見》也僅要求基層防汛抗旱、森林草原消防、氣象災害與地質災害、礦山與危險化學品、公用事業保障、衛生、重大動物疫情等領域建立縣、鄉鎮、街道、企業等基層組織和單位的應急救援隊伍，對于縣級以上地方政府和行業部門的應急救援隊伍建設仍缺乏指導性意見。更早的《國家突發公共事件總體應急預案》則明確規定，公安(消防)、醫療衛生、地震救援、海上搜救、礦山救護、森林消防、防洪搶險、核與輻射、環境監控、危險化學品事故救援、鐵路事故、民航事故、基礎信息網絡和重要信息系統事故處置，以及水、電、油、氣等工程搶險救援隊伍是應急救援的專業隊伍和骨干力量。中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊是處置突發公共事件的骨干和突擊力量，按照有關規定參加應急處置工作。但這些都屬于簡單的原則性規定，對于應急救援與管理人才隊伍建設仍缺乏可操作的實施細則與辦法。

　　(二)應急人力資源組織管理體系欠佳

　　應急管理的內容包括“事故分析、預測和預警，資源計劃、組織、調配，事件的后期處理，應急體系的建設等”[2]。這些應急活動無一不是在人力資源的參與、配合下完成的，都需要對人力資源進行事先的科學布局。但我國應急人力資源組織管理在縱橫兩個維度上的社會化、系統化程度不夠。縱向上看，一是高層次、專業化的應急領導者組織化程度低，臨時應對與抓差現象突出，從而削弱了應急領導集體的領導力。從我國30個省(區、市)級應急辦負責人的任職情況來看，由省政府正、副秘書長或辦公廳正、副主任兼任、兼職的比例仍居高不下;現有省級應急辦編制數量偏少。目前做得比較好的是貴州省，該省編辦對省、市、縣三級應急管理辦事機構“三定”作出明確規定:市一級為副處級，不少于6個人;縣一級為副科級，不少于3個人。二是應急救援隊伍的專業化、職業化程度不足，熱情有余技能欠缺，從而影響了應急救援的有效性。三是志愿者隊伍組織混亂，專職與業余相混、有編制無編制相混，政出多門、多頭管理。應急管理體系的核心內容是“一案三制”體制，作為應對突發公共事件的重要基礎和制度保障。但“一案三制”內容缺乏對應急人力資源的系統性關注與預設框架。四是災后評估、咨詢和災后管理專業人才缺乏，影響了對突發公共事件負外部性的精確考量，延緩了后續救援工作的有序展開。五是受害者群體的潛能未予挖掘，突發事件中能迅速組織群眾開展生產自救，恢復生產、生活、工作和社會秩序的本土化人才短缺。從橫向角度看，系統化、跨部門、跨學科的一體化應急管理聯動機制尚未完善。例如，教育部已經成立了應急管理咨詢專家組，以提高教育系統應急管理工作水平、提升教育系統應對突發公共事件能力[3]。但該專家組僅局限于教育系統內部。又如，全國范圍內的安全生產應急管理體制機制已逐步建立健全，以各專業應急救援體系為基礎的整體應急救援隊伍體系已基本形成，人數達34萬人[4]，這也只限于安全生產領域。由于隸屬關系不同，各部門的應急機構及其成員之間缺乏相互合作交流和信息共享機制，沒有建立軍隊、公安、武警、消防、衛生等專業救援隊伍的應急聯動機制，沒有建立民政、水利、衛生、氣象、地震、海洋、國土資源等部門應急救援專家咨詢隊伍，沒有在各行各業應急救援隊伍之間建立協同、合作和溝通機制，沒有在應急突發事件中(后)的相關領導者與管理者之間，決策者與執行者之間、決策者與咨詢者之間建立制度化的信息傳遞機制。

　　(三)應急人力資源隊伍自身開發與管理混亂

　　一是各部門依據各自的權力和組織人事體系，各自為政，在部門內、體系內組建各種形式的應急人力資源隊伍。如2010年初國務院辦公廳發布《國務院關于加強和改進新形勢下國家行政學院工作的若干意見》[5]，指出要堅持高起點高標準，加快國家應急管理人員培訓基地建設，初步確定對縣級官員進行應急管理培訓。但其培訓對象僅限于決策層、執行層和政府新聞發言人，沒有覆蓋到其他層面的應急人力資源。二是應急人才自身與組織之間缺乏忠誠度與信任感，關系不穩定，組織對成員缺乏約束力，成員對組織缺少忠誠感、依賴感;人力后續性不足，救急心理明顯。三是邊緣化狀態嚴重，有的成員憑著一腔熱血參與，卻缺乏專業素質和專業技能。各機構部門之間的行政壁壘造成了體制性浪費，愿意從事應急服務的人員缺乏參與渠道，或被拒之門外。四是專業化、職業化教育開發體系欠缺。我國高校直到2004年才首次批準“國民經濟動員學”碩士學位點，首批應急管理類專業學生僅招10名，難以滿足應急管理專業化處置對高層次專門人才的廣泛需求。所幸河南理工大學于2010年成立應急管理學院，其公共安全管理專業是全國第一個應急管理類本科專業，擔綱了為社會培養高級應急管理人才的重任。

　　我國應急人力資源開發與管理的基本原則

　　一是堅持專業化與社會化相結合，提升應急救援人員的應急處置能力。我國應急人力資源隊伍建設要走開放型的大社會開發與管理模式，以專業化帶動社會化，以社會化延伸專業化。首先，要建立多層次、多類型的專業化應急主體隊伍，走專業化、職業化發展道路，以提高突發事件應急處置的效度和強度。其次，要通過社會化的多元途徑，最大限度地整合社會分散的應急人力資源，增強應急管理與應對合力，以大眾化平臺構建多層次的網絡化應急管理格局，從而實現從分散狀態到集中管理的轉變。二是堅持集中與分散相結合，突出重點環節和關鍵領域。立足實際、統籌兼顧、按需開發，通過集中形式的培訓與教育，如實訓、情景模擬、現場教育等，滿足高層次應急人才的專業化發展需求。一般性的應急知識教育、技能培訓，盡量采取散點式的屬地化培訓模式，減少開發成本。建設相對完善的應急人力資源開發與管理機制。三是堅持分類分級分區管理，避免重復建設和多頭領導。公共突發事件從理論上可以有不同的分類方法[6]。但通常分成自然災害類、事故災難類、公共衛生事件類、社會安全事件類等四類。每一類中又有若干子類;每一類分別分為特別重大、重大、較大和一般等四個級別，再對應突發公共事件發生的區域，分別啟動相應的應急響應機制，分別聚集與開發不同地區不同類別不同層次的應急人力資源，予以全程跟蹤、動態配合，形成規模適度、管理規范的應急人力資源隊伍體系。

　　應急人力資源開發與管理的三種狀態與三類主體

　　(一)應急人力資源開發與管理的三種狀態

　　由于應急人力資源開發與管理的目標屬性，決定了應急人力資源必須具有整合與協作性、動態時效性、時間應急性等特征，也因此而導致了應急人力資源開發與管理的三種不同狀態:平時狀態、臨戰狀態和實戰狀態。平時狀態是指在沒有發生突發事件也沒有預兆要發生突發事件的通常狀態，即所謂“和平時期”。這時主要是做應急人力資源的準備和保障工作，包括建立應急人力資源部署、規劃預案。根據應急人力資源預案進行模擬培訓、演練，案例教學，應急知識、技能、規范的授受等，人員的組織模式如專業與業余、職業類與志愿者類應急人力資源的職能分工與協作配置，人員的職責、權利與義務等，以提高應急人力資源的應急救援救助保障能力和協同性水平。臨戰狀態是指當預警系統預測到某種突發事件發生的可能性達到臨界點或臨界點以上時，應急人力資源跟隨整個應急保障體系一起，隨即立刻進入臨戰狀態。應急人力資源管理系統開始各項準備工作，包括人員的組織動員、臨戰訓練、思想準備，隨時準備進入實戰狀態。實戰狀態是指根據對已發生突發事件的性質與嚴重程度的判斷，有關政府應急部門確定實施應急預案加以應急處置的全過程，應急人力資源所處的實際狀態。根據不同種類的突發事件，分別啟動相應的應急人力資源預案，調集相關的應急人力資源，系統內部相關人員開始聯動，協同應對突發事件。

　　(二)應急人力資源開發與管理的三類主體

　　應急人力資源開發與管理的主體包括指揮與決策主體、執行與操作主體和監控與協調主體三類。指揮與決策主體是應急管理中最高層次的人才，應具備高瞻遠矚的宏觀決策力:對應急事件宏觀事態的全面掌控與整體把握能力;對事態發展趨勢的超常且正確的預測分析能力;能在事態發展的不同階段迅速而準確地作出相應對策的能力;對事業、國家和人民具有高度的責任感和很強的事業心。執行與操作主體是應急管理中的一線人才、中堅力量，應具備快速、敏捷的執行力。高層的決策力、領導的戰略意圖與宏觀設想等都需要通過執行力來實現。執行與操作主體主要包括:緊急專業救援隊伍和市場化的民間專業救援隊伍，社會化的志愿者救援隊伍，受災地區社區和群眾的自救隊伍，從而形成專業救援和群眾自救相結合的龐大救援互助體系。這類人才要求具備領悟力、貫徹力、快速反應能力、協同能力和整合現場各種資源的能力，專業背景強、判斷能力高。既能及時領悟并貫徹決策層的精神，又能根據事態發展迅速而果斷地制定出可操作性的行動計劃，做到上情下達、下情上達。監控與協調主體是應急管理人才結構中的基礎型人才，要求具備很強的專業背景、動態跟蹤能力、整體評估能力和政策把握能力，包括:各類應急事件的相關地方政府和企事業單位新聞發言人，危機公關與形象修復專家，應急事件后評估、咨詢和管理人才，突發事件信息跟蹤、收集與處理人才等。四、應急人力資源開發與管理的框架體系根據上文分析的應急人力資源開發與管理的三種狀態與三類主體，筆者構思了一個較為完整而系統的應急人力資源開發與管理體系，試圖建立應急人力資源的“大開發”、“大管理”操作模式(見圖1)。首先，應急人力資源開發與管理是針對三類主體而言的一個有機開發與管理系統。其次，平時狀態的應急人力資源開發與管理重在日常管理、培訓、教育與模擬。臨戰狀態的應急人力資源開發與管理重在宣傳教育、引導輿論、組織動員，轉變應急救援人才的思想觀念，完成從平時狀態向戰時狀態的過渡與轉變。戰時狀態的應急人力資源開發與管理重在應急人力資源與其管理機構之間的合約、薪酬福利、安全、心理、員工關系管理等。最后，將應急人力資源的平時開發與管理、臨戰開發與管理、戰時開發與管理三種狀態整合在一起，實現應急人力資源開發與管理過程中預防、指揮、救援的“三位一體化”，以及應急人力資源開發與管理的常態化、常規化、長效化。

　　實現我國應急人力資源系統化開發與管理的四個“轉變”

　　應急人力資源開發與管理領域存在“市場失靈”和“政府失靈”，因此，既不能完全依靠市場機制決定開發方式、目標與結果，也不能完全依靠政府權威進行制度設計、政策開發。唯有在市場和政府之間做出不完善的選擇，構建起以政府為管制主體的多元化開發與管理結構，方能達到相對完善的終極目標。為此，筆者認為，當務之急是要實現四個轉變。

　　(一)從應急性開發轉變為常態化開發

　　應急人力資源開發雖然隸屬于應急管理范疇，但臨時性、脈沖式的應急開發與管理行為只能應急而不能從根本上解決應急人力資源開發與管理的無序化、碎片化，因此，堅持以預防與應急準備為主旨的常態化開發應該是應急人力資源開發與管理的出發點、立足點。常態化開發與管理意味著要突破傳統的臨時應付的思維模式，把應急人力資源開發的短期行為轉化為長期行為和制度規范，從被動應急轉變為主動防急;建立常態化的應急人力資源開發與管理體制、機制，定期性的教育培訓與模擬演練制度，把有些應急人力資源加以有機整合，把個體工作、生活、實踐與應急教育結合在一起，讓應急思想、應急教育成為人們的日常工作方式、生活方式的一部分，做到平時應急、戰時應戰、平戰結合，強調平時、臨戰、戰時三位一體的全過程開發。一方面加大投入與培訓力度，凸顯諸多專業應急救援隊伍在事故應急、人員搜救、險情排除的主力軍地位和作用;另一方面，通過制度化、規范化的系統培訓，提升參加應急管理的兼職人員和志愿者的救援技術和救援能力，熟練操作各種復雜的抗災設備，獲得應急服務的專業資質、達到職業標準。

　　(二)從分散化開發轉變為網絡化開發

　　我國目前的應急人力資源開發與管理仍然采用高度集中的人工應急模式，各職能部門之間尚未建立起統一指揮、分級負責、互相協同應急的人力資源開發與管理機制;應急人力資源管理信息系統的通信平臺、數據接口、數據庫結構、功能要求等缺乏統一標準，無法實現互聯互通和共享資源;有些應急人力資源管理信息系統平時缺乏動態積累、應急演練和日常維護，也致使應急人力資源管理信息系統在關鍵時刻難以發揮作用。因此，在最高層面要建立國家級的應急人力資源開發與管理機構，一個常設的全天候、跨部門管理組織和工作樞紐，負責應急人力資源的數據收集、日常分類管理與動態積累、監測。在實際工作層面要建立多部門聯動開發機制，建立自動化與人工管理相結合的網絡應急人力資源開發與指揮管理系統，對公安、消防、急救、搶險等政府各職能部門原來各自分立、互不相通的系統資源加以有機整合，建立從中央到地方的人力資源開發與管理信息系統及分級響應、屬地管理的縱向式網絡應急人力資源系統。依靠這個技術系統，形成自然災害類、事故災難類、公共衛生事件類、社會安全事件類等四類具有相對獨立又互相關聯的預防和快速反應體系，最大限度地避免應急人力資源的閑置或浪費。

　　(三)從單一型開發轉變為多類型開發

　　偏于局部或一隅的單一型開發或是以政府為主體的應急人力資源開發與管理模式只能滿足局部地區或類型的應急需求，難以回應社會大系統的全部應急需求。所謂多類型開發是指專職與兼職并舉，指揮與決策人才、執行與操作人才和監控與協調人才開發并舉，常規型開發與應急型開發并舉，培訓型開發、使用型開發與政策型開發并舉，企事業單位、志愿者組織、社區多種社會力量開發并舉，做到互通有無、覆蓋全局。通過針對不同突發事件的不同層次、不同類型人才的應急教育、啟蒙、培訓，借助模擬、體驗、臨摹(觀摩)等多種形式，開啟智慧之窗，完善與充實全社會的應急管理知識和能力。對于所有的應急人力資源，經過專業培訓并經過考試合格后，頒發相應的專業資質證書和上崗證書。所有的應急人力資源，都有相應的規范化的動員與運作機制、組織運作體系、平時學習訓練等具體任務。

　　(四)從無序化開發轉變為標準化開發

　　應對無序開發的現實狀況，對應急人力資源開發與管理給予適當的政府規制，實行全國范圍內的標準化開發與管理制度，做到統一規劃、統一標準和統一規范，將所有的應急人力資源管理規程、規定、規則、標準、要領等等書面化、統一化。無論突發事件的起因是什么、規模多大、復雜程度如何，各應急救援機構都能協調一致并高效地對其進行相應層次和類別的應急人力資源的動員、準備、救援和恢復重建。對參與公共突發事件的應急人力資源，其救援方法與流程、準入條件、薪酬標準、培訓內容等加以規定并貫徹執行，實施全過程、全方位的標準化開發與管理準則。

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