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試論行政管理的法治化
論文關鍵詞：行政管理 法治化 途徑
論文摘要：行政管理法治化是依法行政 ,推進行政體制改革的必然要求。而改進行政體制 ,促進行政管理的法治化 ,必然要求培養依法行政的意識、改進行政組織、約束行政職權、規范行政程序 ,這是行政管理法治化的根本途徑。
黨的十五大提出“依法治國”的方略和把“依法治國,建設社會主義法治國家”寫入憲法,更使我國法治化上了一個大的臺階。十六大以來,行政管理體制的改革也踏上新的征程。如今依法治國必先依法行政的觀念已經成為行政管理的共識。而要在新形勢下實現依法行政,就必然要求培養法治意識,改進行政組織、約束行政職權、規范行政程序。因此,我國行政法治建設必須解決這四個方面的基本問題。
一、行政意識:行政管理法治化的前提
依法治國的一個必然要求就是要依法行政。所謂依法行政,就是要求公務員在法律規范的要求和束縛下,在人民群眾的監督下,按照公正、合理、合法的原則從事公務活動,使得自己的行為符合法律的要求和人民的愿望。可見,依法行政主要是依靠廣大公務人員來推動的。因此,廣大公務人員培養強烈的法律意識,自覺地依法辦事,是依法行政的一個不可或缺的環節。政治學上講,人是理性自私的,都有在有限理性的范圍內尋求自己最大利益的潛在傾向。所以,行政管理中必須注意約束人的自私性,提高公務員的行政意識。事實證明,單純依靠外在的法律規范的約束、事后救濟手段的完善,都無補于因人的意識的落后及惰性所導致的行政錯誤,以及行政行為對于整個行政環境造成的傷害。
行政管理的法治化必須樹立法治意識。這種法治意識對于行政管理而言主要包括三個方面的內容。一是法律面前人人平等的觀念。其要求行政立法及法律適用對于任何人一視同仁,其要求不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。惟有如此,行政活動才是對法律的正確執行,國家的法律規范體系才能在行政管理領域得到切實落實。二是服務意識。行政管理的功能主要表現在三個方面:控制、管理、服務。控制的目的是保障社會的穩定;管理的目的是維持社會、經濟運行的基本秩序和發展態勢;服務的目的則是為社會本身及其全體成員提供長久的可靠的發展機會和條件。現代行政的發展趨勢是,行政的重點日益向服務功能傾斜,控制和管理功能越來越多地為服務功能所取代或掩蓋。三是積極行政的意識。社會的不斷發展帶動國家行政職能不斷地擴張,行政的目的也相應地發生了變化。積極行政的觀念和意識,正是伴隨著國家行政的重點日益向服務功能傾斜這一歷史的、國際的潮流的演化而形成的。現代行政所特有的靈活性、高效性決定了它是適應現代生活節奏的唯一權力形態;而現代行政組織聚集的一大批行政及社會管理方面的專家則是保證國家管理的合理性,即公正性的基本前提;同時,現代行政法治的發展,為行政的可靠運行提供了法律保障,避免了行政專家及行政部門的專權所可能導致的社會危險。種種安全保障強化了行政管理作為社會發展的引導和促進力量的地位。
二、行政管理組織法治化
行政管理組織的法治化,就是要求行政組織的設立、職權范圍、內部組織結構、外部運行方式等都要有明確的法律予以規范。既不能有未經法律程序、通過立法活動而設立的機關,已經設立的機關也不能行使沒有法律依據的職權。可見,行政組織的法律管理是整個行政管理法治化的根基,如果行政機關或相應行政組織的設立尚沒有法律的基礎,可以不依法而自生自滅,那么,相應的人員配備也會因此而不合理、不合法。在這樣的環境下搞行政法治化建設是不可能的,更談不上建立完善的法治社會了。
目前,我國組織立法的一個漏洞是,行政組織的立法體系不完善。就已經出臺的法律、法規而言,這些法規往往多強調一些原則性的規定,對于具體問題的規定常常是含混不清的,這在行政管理的實際運行中則反映為各具體行政執法部門職責不清、權限不明、互相交叉重疊、相互爭權奪利,造成管理對象的無所適從,從而影響了法治的權威,敗壞了法治的形象。為實現行政管理組織的法治化,必須在行政立法方面走出堅實而有力的一步,強調加強行政立法體系建設,并且使這一體系在法規制定中更重視民主化、科學化和實用性。為此,不僅要修訂一些不合時宜的立法,還要有創新精神,針對變化了的實踐豐富、發展和創設新的有意義的條款。當前,在行政立法中,不但要對現有的國務院組織法、地方政府的組織法予以完善、充實,增加有關權限劃分、組織調整程序、領導體制方面的具體內容,更主要的是對國務院及地方各級政府組成機構的設立、職責權限、基本準則、調整程序等作出明確的規定。
三、行政管理職權的法治化
行政管理的主體是國家行政機關和行政人員。行政職權只能是由公務員來行使,公務員在國家行政管理中的強勢地位要求對他們的職權予以關注。因為行政組織與其他社會組織不同,行政組織一旦成立,即享有法定的職權,掌握大量的可控資源,并據此擁有了可以直接對公民、法人或其他組織的人身、財產權利予以直接干預的強制權力。如果不對這樣的權力予以重視,甚至放縱用權者任意行使權力,不僅會使權力本身發生異變,還會造成行政事務的紊亂。因此,行政管理中必須對行政組織的職權予以法律的限定,以免因行政職權的泛濫而使人民的利益受到不應有的損害。
實現行政管理職權的法治化,必須從立法、執法及監督三個方面進行系統的規范。立法方面的規范是基礎,但并不是根本。立法對于行政組織職權設定的科學性、分類的完整性、制約的全面性等方面的規定固然是行政組織職權法治化的必要前提,但如果行政執法領域不全面、系統地貫徹執行,則再好的法律也會因“徒法不可以自行”的緣故,而不可能在現實生活中發揮其應有的作用。而要保障在執法領域完整地落實執法的指導思想,則不能忽視監督的作用。應當指出的是,這里的監督不限于行政系統內部上級對下級的監督,也不限于行政系統外部權力機關、司法機關對行政機關的監督,而更重要的是行政的相對人因行政機關職權,使其自身的職權受到侵害時,依法定程序提起的行政復議或行政訴訟對行政機關妥善行使職權的監督,這是最廣泛、最直接、最有效的監督。而且監督的主體越廣泛,監督主體的地位越高,監督者的權威越大,監督就越有效。為此,行政管理在強調系統內的專門監督、上下級監督以及橫向相關部門的監督之外,還要強調廣大人民群眾這種更廣泛的無處不在的監督,并且不斷地、有意識地強化他們的監督觀念,迅速有效地解決他們的后顧之憂。行政職權的法治化,很大程度上講是監督的法治化,只有建立起對于行政職權的能動的和有效的監督和制約,并且從制度上保障這種監督主體的地位,保障他們不因監督而受到不公正的待遇,才能最終保證行政職權法治化的實現。
四、行政管理程序的法治化
行政管理程序包含三方面的內容,即行政管理程序、行政組織程序、行政訴訟程序。行政管理程序是行政管理相對人申請行政組織實施某種法定行為時所遵循的程序,是行政管理活動中最主要的程序;行政組織程序是行政組織自身實現組織、管理、協調等內部機能的程序,是為保障行政活動的正常進行而不可缺少的;行政訴訟程序則是作為行政活動的監督程序,在行政活動中引起相對一方的異議,而由司法機關介入予以處理的程序。
從行政管理法治化的總體格局看,行政管理的程序化是實現行政管理科學化、系統化、法治化的必由之路。對公共權力的產生、行使實施監督、制約的最好的手段是實現權力行使過程的程序化,這是現代行政的發展趨勢。通過公共權力行使的程序化,實現公共權力運行狀態的公開化、開放化、有序化,以保障達到更高的效能、更佳的目的、更大的適應性。運行程序化在司法權力的行使(刑事、民事、行政訴訟程序的設立及遵循)、立法權力的行使(人民代表機關的議事規則的確立及遵循)體現出程序化的重要作用。由此,程序化在行政領域的發展是必然的。當今世界各國行政程序立法的基本趨勢是,通過制定全國范圍內統一的行政程序法典,確立各行政組織基本活動的程序框架,再輔之以部門及地方各級各類行政組織的具體立法,形成各行政組織的基本活動程序化體系,行政組織的日常工作、緊急突發事件的處理都可以有章可尋,從而保障了行政管理效能。我國在這方面的工作還處于起步階段,國家正在制定基本程序法。既然程序化已經成為行政管理法治化的必然趨勢,那么,程序化就應主要地成為一種思想傾向而不僅僅是一種制度形態。
因此,只要有行政組織的地方,大到立法、執法的具體步驟,小到行政機關內部文件的收發,都可以通過自身的決定條文化,其并不一定需要法定的授權,因為程序作為一種督促、制約機制,是行政機關內部自我約束意識提高的體現,如果行政機關自己制定了嚴格的行政程序并身體力行,人民肯定是歡迎的。
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