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村鎮銀行可持續發展的法律保障經濟學論文
【摘 要】村鎮銀行的建立在促進農村地區投資多元化、活躍農村地區金融市場、擴大農村地區金融競爭力度方面具有重大意義。然而，在村鎮銀行的發展實踐過程中，也面臨了許多問題，尤其是來自制度方面的挑戰，嚴重影響了其可持續發展。因此，只有結合村鎮銀行的實際，不斷完善相關法律制度，才能保障村鎮銀行的可持續發展并發揮其應有的作用。
【關鍵詞】村鎮銀行；可持續發展；法律保障
２００６年，銀監會出臺了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，借此契機，村鎮銀行作為一支農村金融市場的新生力量登上了歷史的舞臺。其建立促進了農村地區投資多元化，在解決農村金融供給不足、加大農村地區金融業競爭力度、推動三農經濟發展方面具有重大意義。然而，村鎮銀行作為一種新型農村金融機構，設立時間不長，亦無成規可循，在法律制度方面更是面臨著許多困難和挑戰，這不但影響了村鎮銀行功能的有效發揮，也阻礙了村鎮銀行的可持續發展。因此，結合我國國情和村鎮銀行特點，逐步建立相應的法律制度，是保障村鎮銀行可持續發展的必要舉措。
一、村鎮銀行概況
根據中國銀監會２００７年頒布的《村鎮銀行管理暫行規定》第２條的規定，村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。自２００７年３月我國第一家村鎮銀行———四川儀隴惠民村鎮銀行正式掛牌成立以來，發展勢頭迅猛，截止２０１０年１２月，全國已組建村鎮銀行２７５家。
根據銀監會的工作計劃，２００９－２０１１年三年間，全國預計成立村鎮銀行１０２７家，占同期新型農村金融機構計劃設立數的９０％，這充分體現了政策設計對村鎮銀行的偏愛。
經過了四年的試點、推廣和建設，村鎮銀行取得了長足進步，發展優勢較為明顯，范圍逐步擴大到全國３５個省、市、地區。作為一支新生的農村金融力量，村鎮銀行的設立在一定程度上緩解了農村金融供需矛盾，活躍了農村金融市場，加大了農村金融業的競爭力度，在支持三農發展方面發揮了重要的作用。然而，其存在的問題也日益凸顯，吸儲難、發展脫離“村鎮”的政策初衷、政策支持力度不夠、監管制度不完善等問題，已成為當前制約村鎮銀行可持續發展的瓶頸。
二、村鎮銀行可持續發展的制度困境（一）村鎮銀行的法律性質。在我國，銀行分為商業銀行和政策性銀行。從村鎮銀行的設立和運營特點來看，它顯然不是政策性銀行。既然如此，它就應該是商業銀行，但是村鎮銀行又不同于一般的商業銀行。首先，二者的最低注冊資本要求不同。依《村鎮銀行管理暫行規定》第８條第３款的規定：在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于３００萬元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于１００萬元人民幣；
而按照《商業銀行法》的規定，設立農村商業銀行的最低注冊資本不得低于５０００萬元。其次，在治理結構上二者存在差異。商業銀行必須嚴格按照《公司法》的要求，組建股東會、董事會和監事會，而村鎮銀行的治理結構則相對簡單靈活。第三，村鎮銀行在業務范圍上有嚴格的地域要求，而商業銀行則無此規定。因此，從法律性質上看，村鎮銀行是一種特殊的的農村金融機構形式，盡管它屬于農村銀行業金融機構，但又區別于傳統的商業銀行，是被賦予特殊市場定位的金融機構。
（二）村鎮銀行可持續發展面臨的制度困境。如前所述，村鎮銀行在其四年的發展歷程中存在著諸多問題，歸根結低，是由于配套制度的缺失和不健全。一方面，從法律性質上看，村鎮銀行屬于商業銀行，因此，村鎮銀行在一定程度上可以適用《商業銀行法》、《公司法》、《擔保法》等法律法規，但是這些一般法卻并不能有效解決村鎮銀行在發展過程中所面臨的問題。另一方面，２００６年《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》出臺后，中國銀監會又陸續出臺了《村鎮銀行管理暫行規定》和《村鎮銀行組建審批工作指引》等６項新型農村銀行業金融組織的行政許可和監管細則。但是影響村鎮銀行可持續發展的監管、市場定位、擔保機制、稅收優惠等問題的相關配套制度仍存在缺失和不健全的現象。
三、村鎮銀行可持續發展的法律對策（一）美國社區銀行發展的制度保障及其啟示。我國的村鎮銀行是在借鑒西方國家社區銀行理論基礎上建立起來的，理論界也將村鎮銀行的屬性定位于社區銀行。社區銀行是來源于西方金融發達國家的概念，是指：“在一定地區的社區范圍內按照市場化原則自主設立、獨立按照市場化原則運營、主要服務中小企業和個人客戶的中小銀行。”美國是世界上社區銀行發展最成功的國家之一，盡管美國銀行業并購競爭激烈，但社區銀行始終保持著旺盛的生命力，新的社區銀行始終在不斷出現，并呈現出良好的發展勢頭，已成為美國中小企業的主要融資渠道，極大地推動了美國地方經濟的發展。
美國社區銀行的成功，自然離不開其自身獨特的優勢支撐，然而其健全的金融法律體系也是極其重要的原因之一。在美國，健全的金融法律體系構建了社區銀行定位和生存的法律保障，其中又以《反托拉斯法》、《社區再投資法》、《小企業法》等三部金融法律制度對社區銀行的影響最為深遠：眾所周知，《反托拉斯法》是一部反壟斷法，按照該法規定，美國銀行之間的并購，除了銀行監管機構同意外，還要經司法部和聯邦貿易委員會同意，這實際上保留了規模相對較小的社區銀行在大型銀行激烈的并購活動中的生存空間。《小企業法》是為了解決中小企業融資困難的問題而制訂的，其目的是促使商業金融機構向小企業發放貸款，具體措施包括制定小企業貸款優惠政策、設立二級擔保市場、指定小企業貸款優先銀行（通常是社區銀行）等。《社區再投資法》規定，美國的各類存款金融機構必須為所在社區的小企業提供融資。這種“社區再投資表現”是監管部門審批一家銀行增設分支機構或兼并其它銀行時考察的一項重要指標。這有效改變了商業金融機構只愿從小企業和個人客戶手中吸取存款而不愿意向他們發放貸款的現象。
美國健全的金融法律體系為社區銀行的發展建立了一個強有力的監管框架，在這個監管框架下，社區銀行在與大型商業銀行的競爭中牢牢把握住了自身的發展方向，定位于為所在社區小企業和個人客戶提供金融服務，最終取得了成功。從我國村鎮銀行在發展過程中存在的定位不清，監管不明等情況來看，美國的經驗無疑是值得我們借鑒的。只有建立起類似美國社區銀行那樣的監管框架，在加強機構監管的同時，充分的發揮村鎮銀行的內控機制、行業組織的和社會監督機制的監管功能，建立起風險監管和合規性監管并重的日常監管、市場準入監管和市場退出監管體系。
（二）我國村鎮銀行可持續發展的制度構想１、完善村鎮銀行支農性制度建設。當前農村地區金融環境不完善，金融保險制度欠缺的情況依然嚴重，在巨大的商業利益的驅使下，村鎮銀行很難抵制利潤的誘惑而甘于一心服務三農經濟，因此就出現了“村鎮銀行不村鎮”的現象。而脫離農村的村鎮銀行是無法找到可持續發展路徑的，這就要求我們必須構建村鎮銀行支農性制度。
首先，在財稅法上要給予村鎮銀行優惠和支持。實際上，世界各國的農業發展都依賴于強有力的財政政策支持，如法國，政府每年都要撥出一部分貼息資金給法國農業信貸銀行，以支持其農業發展。因此，在推動村鎮銀行銀行可持續發展的道路上，要充分運用宏觀調控的法律手段，在財稅法中明確規定財政對支農貸款的支持、具體內容可涉及地方政府的財政獎勵、稅收優惠、政府貼息、政府注資、風險補償等。這樣，可以彌補村鎮銀行在支農貸款發放的利益不足，保持其支農定位。
其次，制訂保證村鎮銀行支農性定位的強行法規范。目前，中國銀監會出臺的《村鎮銀行管理暫行規定》第３９條規定：村鎮銀行在繳足存款準備金后，其可用資金應全部用于當地農村經濟建設。
村鎮銀行發放貸款應首先充分滿足縣域內農戶、農業和農村經濟發展的需要。確已滿足當地農村資金需求的，其富余資金可投放當地其他產業、購買涉農債券或向其他金融機構融資。但綜合現有規定來看，其存在措辭不清、界定模糊等缺陷，且停留在提倡性或者說是倡導性階段，在支農性制度規定方面的力度仍然不夠。
因此，應在《商業銀行法》等相關法律法規中，制訂保證村鎮銀行支農性定位的強行性規定，明確規定其支農性標準，對不達標的村鎮銀行采取一定的懲處措施。
２、完善農村地區擔保制度。擔保問題是制約村鎮銀行可持續發展的一個關鍵性問題。從三農貸款的現狀來看，農民尤其是貧困地區的農民能提供的擔保物范圍狹窄，合規性差，如果嚴格按照我國《擔保法》的規定進行審查，那么能順利取得貸款的農民很少。
擔保問題如不能解決，村鎮銀行的支農貸款服務必然遭遇重大阻礙，這就需要進一步完善農村地區的擔保制度。
一是要放寬擔保物的法律限制，完善農村土地流轉制度。目前，從我國《物權法》和《擔保法》的規定來看，農村抵押權的客體范圍較小，雖然承認了農民對以以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權具有抵押權，但卻否認了農民對除此之外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權的抵押權。
對農民來說，對集體土地的使用權是較有價值的財產性權利，法律對此項權利的抵押加以限制，嚴重影響了農民的融資能力。而我國法律對土地使用權處分的限制也使得土地承包經營權的實現受到影響。因此，一方面，應通過立法明確確定土地承包經營權可以成為抵押權的客體；另一方面，在現行法律框架下，構建合理的土地承包經營權流轉制度，為以土地承包經營權為客體的抵押權，能夠順利的實現。
二是要創新擔保方式，不斷推進擔保機制改革。為了進一步加大農村金融支持力度，使農民依法順利取得貸款，促進三農發展，全國各地紛紛試點新的擔保方式并進行擔保機制改革，涌現了銀保合作、農戶聯保、林權抵押擔保等擔保方式，但從實踐來看，仍存在不少問題。例如，農戶聯保手續較為復雜，一個農戶要貸款，就必須尋找有共同貸款需求并相互信任的其他農戶，分別填寫申請表等待審批，這個過程可能需要長達幾個月。因此，必須結合農村信貸的特點不斷創新農村擔保方式，并在原來的基礎上不斷推進擔保機制改革。
３、完善村鎮銀行監管制度。目前，對村鎮銀行的監管主要是借鑒了商業銀行的監管條款，雖然針對村鎮銀行的特殊性，在存款準備金率、資本充足率方面做了調整，但是卻沒有考慮到村鎮銀行在地域性和服務對象特殊性的特征，對其業務，尤其是信貸業務沒有明確的監管要求。同時，在其組織形式和治理結構方面，監管也存在缺陷。因此，必須結合村鎮銀行自身的特點，首先在村鎮銀行的監管原則、監管機構及其職責進行明確界定。其次，一方面要借鑒《商業銀行法》對商業銀行的監管內容，制訂出符合村鎮銀行可持續發展需求和其自身特點的市場準入監管制度、日常審慎監管制度、合規性監管制度、問題村鎮銀行及村鎮銀行市場推出制度。
另一方面，要嚴格按照《公司法》的要求，明晰其產權制度并完善內部管理結構。第三，可以借鑒西方發達國家銀行監管的做法，利用律師協會、注冊會計師等社會監督機構，彌補監管力量的不足，建立一個全方位的監管體系。第四，要建立嚴格的執法監督機制，確保村鎮銀行監管制度的有效執行。
四、結 語
建立村鎮銀行是解決我國現有農村地區銀行業金融機構覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分及金融服務缺位等“金融抑制”問題的有效之舉。法律制度的建設必然會滯后于村鎮銀行的發展，但只有不斷發現問題、完善法律制度建設，在相關法律制度的保障下，村鎮銀行才能不斷發揮其在促進農村經濟發展方面的作用，實現其可持續發展。
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