公共管理的新范式
公共管理是處理政府權力與公民權利關系的新范式 ,它是以公民權利為本位、以切實保障和實現公民權利為宗旨、公民權利主體成為公共權力主體的新階段。
摘 要：強調“以問題解決”作為一切活動的邏輯，使得整體性治理必須充分利用包括政府在內的各利益相關者的專有資源和比較優勢，自發生成多變的網絡治理結構。在此網絡結構中，協調、整合和信任機制是整體性運作的關鍵性功能要素。在數字化時代即將來臨的21世紀，整體性治理的思想正在產生越來越大的影響力，公共管理的整體性治理范式日益凸顯。
關鍵詞：整體性治理;網絡結構;協調;整合
在長達二十年之久的新公共管理改革之后，從20世紀90年代中后期開始，西方國家開始了一場新的尋找“公共部門協調與整合機制”的改革運動。這一趨勢不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯一撒克遜國家非常明顯，而且在其它并沒有致力于推行新公共管理改革的國家也日益顯現。
一、整體性治理興起的背景
從理論淵源來看，整體性治理的出現既是對傳統公共行政的衰落以及1980年代以來新公共管理改革所造成的碎片化的戰略性回應，又是一定意識形態的折射還是合作理論的一種復興，只不過其內容要更加復雜。
首先，整體性治理作為一種解決問題的方式，它是對傳統公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴重“碎片化”的戰略性回應。傳統公共行政范式適合于大工業社會的生產和管理，也是管理大規模人口所必需的。
其次，整體性治理風行于西方國家還有著很強的意識形態色彩。后新公共管理時期，在美國對新公共管理進行批評并對其大有取代之勢的是新公共服務理論，代表人物是羅伯特.登哈特。在英國，對新公共管理的批評發展起來的是整體性治理范式，其代表是佩里.希克斯和帕卻克.鄧利維。英國新工黨政府實行的“協同政府”即是作為一種象征，它與之前連續執政18年之久的保守黨政府的碎片化政策形成鮮明的對比，同時也回應了對英國中央政府“空心化”導致的責任問題和能力問題的擔憂。此外，新工黨對“第三條道路”理論情有獨鐘，整體性治理在某種程度上正是“第三條道路”這一政治思潮在行政改革層面的折射。第三條道路力圖超越傳統左與右的二元對立思維方式以適應社會現狀和發展的需要。在第三條道路的影響下，工黨政府所推行的整體性治理，既主張繼續借鑒企業競爭文化與市場機制來實現公共服務提供機制的高效性，也提倡通過協商、協調、整合與合作的方式來實現社會平等、公正等民主價值。新西蘭和澳大利亞在推行整體性治理時也有同樣的政治考慮和意識形態色彩。
最后，整體性治理理論也是傳統的合作理論和整體主義思維方式的一種復興。當前，面對復雜化、動態化、多樣性世界的挑戰，整體主義思維再度風靡學術界。整體主義思維方式和合作理論是社會科學研究中一個行之有效并有廣泛應用的傳統方法和論域。但是，深受經濟學帝國主義對公共管理研究的入侵和影響，整體主義思維一度被輕視。以社會資本理論、多中心治理理論、組織網絡理論等為主要流派的各種協作理論為整體性治理理論提供了豐富的理論要素，使得整體性治理理論在摒棄新公共管理時期盛行的個體主義思維的同時，復興了整體主義的研究方法。
二、整體性治理的治理機制
隨著公共問題復雜化，跨部門的公共議題不斷增多，協調與整合問題再次受到重視，并賦予時代的內涵。因此，與遵循經濟學邏輯的新公共管理改革不同，整體性治理追求的是更注重全局、“通盤考慮”的戰略，它借鑒的是其他社會科學(尤其是社會學和文化理論)的理論而不僅僅是經濟學的。畢竟，在治理的過程中，政府只是作為行動者之一，公共管理發生在由不同行動者組成的網路結構當中，沒有一個行動者有絕對的權威和權力來支配其他行動者的行動，各組織是站在同一條水平線上。
1.協調機制
官僚制的特色之一是分工和專業化，這必然伴生協調需求，因而協調是公共行政研究永恒的主題之一。但是，由于時代背景和組織環境的不同，協調的目標、范圍、方式相應也會有所不同，這些不同賦予了“協調”這個古老概念以新的內涵，并形成了新的話語體系。新公共管理很重要的一個不同點在于，整體性治理還是以官僚制為基礎。佩里。希克斯在論及整體性治理時也是以官僚制為背景的，這與新公共管理要打破官僚制的努力是不同的。因此，協調是整體性治理中涉及的一個很重要的概念。在整體性治理的語境中，“協調指的是在信息、認知和決策方面理解相互介入和參與的必要性，并非定義不精確的行動”。
在誘導和動員機制中，管理者的主要任務在于選擇恰當的行動者和資源，動員相關的諸如資金、人員、專業知識、技術、信息等各種資源參與到網絡結構中去處理復雜而棘手的公共問題。因此，動員是網絡結構中的一個重要環節。
2.整合機制
整合是整體性治理中涉及的另外一個重要概念。在整體性治理的語境中，整合是指“通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務，從而達致整體性治理的最高水平”。政策內容的碎片化及政策利益部門化等問題遠不是政策內容所主導形成的，而是由制定政策的體制所決定的。通過政策合并達到政策一致性已經成為歷史，尋求新的整合方式是整體性治理的改革方向所在。整體性治理著力于政府內部機構和部門之間的功能整合，力圖將政府橫向的部門結構和縱向的層級結構有機整合起來，并試圖構造一個三維立體的整體性治理整合模型。
3.信任機制
整體性治理內生的網絡治理結構是多個組織相互依賴的結構，組織之間沒有上下級的隸屬關系。不同的行動者和組織，在缺少合法權威領導和價格機制誘導的條件下，為什么會聯合起來去共同解決面臨的問題，達成一致意見呢?因此，在行動者和組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關鍵性要素。信任是一種核心的凝聚力，是合作達成的勁合劑，是任何社會往前走不可或缺的因素。然而，信任又是不確定、易逝和有風險的。
三、結語
作為一種日益勃興的公共管理新范式，整體性治理的復雜性在于，它的提出無疑是同信息技術的發展密切相關的，因為技術的進步提供了整體性治理的可能。問題是，無論在什么時候，科技本身只是一種工具，科技深受政治的影響而且由政治賦予其意義，信息技術的應用是在既定的價值體系和制度安排下，達成目標的手段。因此，整體性治理最大的障礙可能還是來自政治系統自身的反對。
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