城市公共設施致害賠償主體

時間：2022-10-05 19:26:31 公共管理畢業論文我要投稿

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城市公共設施致害賠償主體

　　城市公共設施致害賠償主體

　　摘要：城市公共設施的建設與管理主體經歷了單一政府主體向社會多元化主體漸變的過程，由此帶來了理論界新的討論：即公共設施致害賠償主體的爭論。

　　從目前爭論的結果看，國家賠償成為公共設施致害賠償的大眾觀點。

　　但從提供與管理的多元化角度上來看，單一的國家賠償似乎并不能很好的解決問題，本文將就這個角度展開論述。

　　關鍵詞：公共設施;國家賠償;BOT模式

　　目前學者對于城市公共設施致害賠償的研究和爭論主要集中在：是否將公共設施對利用人的傷害納入到國家賠償的范圍。

　　對近年來的諸多文獻進行研究，可以看出，將公共設施和致害賠償納入國家賠償的范圍已經逐漸成為主流。

　　其實，對這一問題的分析，只需弄清兩點：一是城市公共設施的界定以及現有城市公共設施的建設與管理模式，二是現有國家賠償的界定。

　　關于城市公共設施的界定，不同學者給出的解釋眾多紛紜，這里借用中國政法大學羅清云的解釋：公有公共設施就是供公眾利用的有體物，它必須滿足三個最基本的條件：其一為公有，但公有并不限于所有權歸國家或集體所有，其重心并不在于其所有權的歸屬，凡國家、集體以及其他社會團體設置或非其設置但在事實上處于其管理狀態，均可稱為國家賠償法意義上的"公有";其二是公用，即設置或管理該設施的目的是為了供公眾利用或公務使用; 其三是該設施應為人工設施，即行政主體通過人力勞動，加入人的意志的設施，自然物如河川、湖泊等不在其內。

　　公共設施的提供經歷了一個單一到多元化發展的過程：從最初的政府統一提供到政府放權，公共設施逐漸實施社會化管理的過程。

　　但無論是過去的政府統一提供和管理，還是現在的社會化管理模式，因公共設施對使用者帶來人身傷害的賠償主體一直未得到過明確。

　　我國目前立法上沒有對公有公共設施致害賠償作具體的規定和解釋，理論界對公有公共設施致害的性質也是爭論不一。

　　實踐中對于此類案件通常適用民法通則第一百二十六條的規定來解決。

　　這似乎已經很好地解決了公有公共設施的致害賠償問題，然而實際上并非如此。

　　從建設和管理主體逐漸社會化的原因上分析。

　　(1)城市基礎設施建設資金投入不足。

　　與一般項目不同，城市基礎設施是公共項目，一般都具有公益性的特征。

　　最初，我國對公共項目的投資建設一般由政府部門完成，由于城市基礎設施項目的公益性特征，社會投資資金少，投資主體和資金來源單一。

　　目前，我國城市化進程加快，已經成為經濟和社會發展的重要引擎，與城市化水平的快速增長形成鮮明對比的是，長期以來我國城市基礎設施建設投資比例嚴重偏低，投資總量明顯不足，財政不堪重負，資金投入難以繼續維持，導致我國城市基礎設施建設投資與城市經濟發展極不協調。

　　可見，建設資金短缺，是制約城市基礎設施發展的首要問題。

　　要解決城市基礎設施建設資金投資不足的問題，急需引入社會投資主體，擴大資金來源。

　　(2)城市基礎設施建設管理效率低下。

　　2004年以前，我國城市基礎設施假設多由政府直接投資，建設管理模式主要包括使用單位自營模式、工程指揮部模式、基建處模式等。

　　傳統建設模式存在著"投資、建設、管理、使用"一體化帶來的部門壟斷、效率低下和權力尋租現象，投資規模擴大，三超(概算超估算、預算超概算、決算超預算)現象嚴重。

　　為緩解政府在公共設施投資領域的財政資金壓力，提高建設管理效率，公共設施的社會化開始逐漸出現并被接受，政府開始不斷鼓勵社會投資者廣泛參與城市公共設施領域的投資、建設與運營管理。

　　社會私有資金參與城市共公共設施領域的投資、建設和運營管理最為大家所熟悉的應該是BOT模式：在這種模式中，政府授權私人企業建設和管理城市公共設施，通過經營收回投資并獲取一定收益，但是政府對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制，整個過程中的風險由政府和私人機構分擔。

　　當特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給政府部門，轉由政府指定部門經營和管理，這種模式中政府仍具有BOT項目的所有權，政府讓渡給社會投資者的僅僅是項目建設權和特許期經營。

　　這種社會化模式的公共設施建設和管理解決了資金來源單一化的問題，緩解了政府投資建設的財政壓力，同時政府的監督和限制以及最后的移交管理亦可以避免私人企業對公共設施的壟斷。

　　然而，這種模式在給社會提供更多城市公共設施的情況下，似乎也帶來了一個問題：社會資金參與提供的城市公共設施給使用者帶來的人身傷害應當由誰來買單?政府還是私人企業?這種賠償適用應該是國家賠償法還是民法?

　　我們可以先來看看兩部法的相關規定。

　　根據2010年修訂的《中華人民共和國國家賠償法規定》，國家賠償出現在行政違法的情況下，存在兩種情況：行政賠償和刑事賠償。

　　行政賠償是指行政機關及其工作人員在行使行政職權時有侵犯人身權情形的，受害人有取得賠償的權利，例如違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施的;或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的;或者行政機關違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業沒收財產等行政處罰的。

　　刑事賠償是指行使偵查、檢察、審判職權的機關以及看守所、監獄管理機關及其工作人員在行使職權時有侵犯人身權情形，受害人有取得賠償的權利，例如對公民采取逮捕措施后，決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的對公民采取逮捕措施后，決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的;刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的;依照審判監督程序再審改判無罪，原判罰金、沒收財產已經執行的。

　　從國家賠償的范圍看，國家賠償發法并沒有將公共設施致害納入到賠償范圍內，而只是對行政行為違法對公民造成的損害進行賠償。

　　而民法中涉及到的相關規定主要在第一百二十五條在公共場所、道旁或者通道上挖坑、修繕安裝地下設施等，沒有設置明顯標志和采取安全措施造成他人損害的，施工人應當承擔民事責任。

　　以及第一百二十六條建筑物或者其他設施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應當承擔民事責任，但能夠證明自己沒有過錯的除外。

　　比較中可以得出，目前來看，公共設施的致害賠償，似乎更加偏向于以民法為依據來解決。

　　而城市公共設施社會資金的引入更是為這種觀點提供了支撐：私人企業和社會資金的參與，使得政府不再是公共設施的唯一提供主體，并且完全參與到公共設施的建設與運營過程中的是私人企業而非政府，所以，政府來承擔私人企業的建設與管理紕漏并不合理。

　　并且，從立法中來看，公共設施的致害賠償本就不屬于國家賠償的范疇。

　　另外，持這種觀點的人還認為，從減輕國家財政負擔的角度來考慮，也不應該將公共設施致害納入到國家賠償的范圍，在我國，國有經濟是國民經濟的主導力量，幾乎一切事關國計民生的大、中型工礦企業、鐵路、郵電、橋梁、堤壩、水電站等設施，都屬國家所有。

　　如果把這一類設施的致人損害責任也列入國家賠償范疇，將會使國家賠償的范圍擴展至整個國有經濟領域，這將大大加大國家財政國庫的壓力。

　　所以，處于分散財政壓力的目的，有必要將公共設施致害納入民事賠償范圍。

　　對近年來的研究進行總結可以看出，更多的學者是傾向于認為應當將公共設施致害賠償納入到國家賠償的范疇，這一主張主要是基于新的行政國家理論：現代化政府的作用已不再是消極的不侵害"個人"的自由和權利，對國家利益起憲兵的作用。

　　更重要的是積極地為社會服務，即實現由消極國家向積極國家的轉化以便更大限度地滿足現代社會的要求。

　　以這種理論為背景，國家的職能不僅僅在于保護公民的權力不受損害，還在于為公民提供公共服務，彌補公民自身力量的不足，從這個角度分析的化，如果說，政府行政行為損害了公民權力和利益，沒有實現到保護公民權力的職能，因而需要國家進行賠償，那么，當國家沒有很好的為公民提供滿意的公共設施，而致公民受到傷害的話，沒有理由不進行國家賠償。

　　很多學者認為這是一種不作為違法，同樣應當由國家進行賠償。

　　即使是實現了公共設施投資和管理的社會化，但所有權仍在政府，政府的監督并不因此而缺失。

　　此外，這類學者還對民法的相關規定進行了分析，認為以民事賠償來解決公共設施致害存在問題。

　　首先難以涵蓋所有公共設施的范圍：使用《民法通則》第126條解決公有公共設施致害問題該條規定的民事賠償范圍僅限于"建筑物或者其他設施以及建筑物上的擱置物、懸掛物"，難以涵蓋所有公有公共設施的類型。

　　其次，該條所規定的特別侵權責任適用過錯責任原則。

　　一方面，會加重受害者對致害原因的舉證責任，另一方面設置管理者如果證明已盡安全維護義務，則可免責。

　　這樣就很難保證受害者的受損利益最終得到補償。

　　最后，在造成重大損害時，由具體國家機關獨立承擔責任，往往會因財力所限，無法充分合理地賠償受害者的損失。

　　從爭論中可以看出，國家賠償和民事賠償來解決公共設施致害問題似乎都存在其合理性，又都存在一定問題。

　　事實上，在城市公共設施社會化模式普遍被使用之后，單一的讓政府或是社會資本來承擔致害賠償都是不合理的，既然提供主體不在單一，不妨也逐步實現賠償主體的多元化。

　　從公共設施建設與管理的模式上來分析。

　　由于公共設施建設資金投入大，收益期長等特點，一直以來都是由政府在投資建設與管理上占據主導地位，如果說公共設施的投資建設與管理完全由政府親歷親為，那么，無疑，這種模式下的公共設施致害理所應當的有國家進行賠償。