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關(guān)于對公共管理活動中公共利益的認識和思考的論文
公共利益是一個較為寬泛的概念，目前尚未形成被學(xué)者廣泛認可的定義。盡管公共利益在定義上存在諸多困難，但是作為研究公共管理理論的邏輯起點，對公共利益的正確認識成為理論研究的基礎(chǔ)。公共利益并不是一個虛幻的概念，而是一種在公共管理中切切實實關(guān)乎每個公民利益的客觀存在。因此，對公共利益進行價值層面的研究和反思就顯得尤為重要。
一、公共利益及其特征
從字面上，可以把公共利益理解為公共的利益，它包含“公共”與“利益”兩個元素。公共是相對于個別而言的，《辭源》中解釋為“公共，謂公眾共同也”。所謂利益，就是在一定的生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會內(nèi)容和特性的需要。當(dāng)然，公共利益并不是“公共”和“利益”兩個概念的簡單相加。從價值上來看，是否以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，已成為考量一個政體合法與否的價值標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)為一種價值理念。
從現(xiàn)實來看，公共利益最主要和最直接的表現(xiàn)形式就是現(xiàn)實中的公共物品，而公共物品是指主要由政府或其他公共部門提供的具有非競爭性和非排他性的物品。此外，公共利益和共同利益也不是兩個等價的概念。共同利益是指“多數(shù)人”的利益，“多數(shù)人”可能是指某個組織、社區(qū)或者地區(qū)乃至國家的共同體，不同的共同體對公共利益的理解也大不相同。由此可見，公共利益是共同利益，但共同利益卻不一定是公共利益。公共利益是公共管理活動的最終目標(biāo)追求，而公共管理活動則是公共利益的實現(xiàn)載體與途徑。
本文認為，公共利益的內(nèi)涵至少應(yīng)包括以下幾層含義：一是公共利益代表的是不特定的多數(shù)人的共同利益，其享有主體應(yīng)該是盡可能的多數(shù)人;二是公共利益的整體性可以被共同享有，但不可以被分割取代;三是公共利益作為不特定多數(shù)人的共同利益，會以各種各樣的形式存在于不同地域的不同層次。
公共利益是社會關(guān)系的體現(xiàn)，其公共性主要體現(xiàn)在公共利益與個人利益相比，在受益群體地域上的廣泛性(不受所處地域空間限制)和受益對象的廣泛性(不受所處地位等級限制);社會共享性則體現(xiàn)在公共利益要代表和體現(xiàn)的是社會公眾共同的整體利益，公共利益的實現(xiàn)主要依賴以政府為代表的公共機構(gòu)提供公共物品，而公共物品的非競爭性與非排他性決定了公共利益難以通過市場機制和私人機構(gòu)來實現(xiàn)。因此，公共利益不是特定的部分人的利益。
二、公共管理各個時期公共利益的體現(xiàn)
20 世紀(jì)60 年代末，在對“效率至上”原則進行反思和批判的基礎(chǔ)上，以弗雷德里克森為主要代表人物的新公共行政學(xué)派興起。新公共行政學(xué)派摒棄了傳統(tǒng)公共行政的權(quán)威主義和強調(diào)效率并以效率為中心的價值取向，認為公共管理不僅要以經(jīng)濟、有效的方式為社會公眾提供公共服務(wù)，而且更強調(diào)把社會公平作為追求的核心目標(biāo)，公共管理應(yīng)該對公眾負責(zé)而不是對公共機構(gòu)或官僚政治負責(zé)。
因此，衡量公共管理的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是政府提供的公共服務(wù)是否促進了社會的公平正義，社會公平應(yīng)放在首要位置，同時兼顧效率與經(jīng)濟，共同推動現(xiàn)代公共管理的改革。弗雷得里克森指出，社會公平強調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責(zé)任與義務(wù)，強調(diào)公共行政管理的變革，強調(diào)對公眾要求做出積極的回應(yīng)，而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的……總之，倡導(dǎo)公共行政，目的是要推動政治權(quán)力使經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持而處于劣勢境地的人們。
從弗雷德里克森的研究思想來看，公共管理者的行政價值是在管理過程中保障全體社會成員的共同利益，并以此為最終目的。總體來講，新公共行政學(xué)批判了公共管理者“行政中立”的價值標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)政治與行政的連續(xù)性，將道德價值和社會公平概念注入公共管理過程，認為即使擁有高效的管理效率，也達不到社會公平的目標(biāo)，這就要求政府更加關(guān)注社會公平，在努力提高行政效率的同時必須承擔(dān)起實現(xiàn)社會公平的責(zé)任，這樣才能從結(jié)果上維護公共利益。新公共管理理論在其實踐過程中遭到了來自多方面的質(zhì)疑，尤其是“企業(yè)家政府”理論受到了尖銳的批判。
以市場為基礎(chǔ)的制度設(shè)計將企業(yè)家精神貫穿于整個公共管理活動的全過程，而市場機制的基本動力則是行政者對個人利益的最大追求，將公民視為顧客反而會忽視公民與顧客的內(nèi)在差別。很多學(xué)者對新公共管理所倡導(dǎo)的價值觀提出異議，認為新公共管理主義或“企業(yè)家政府”會損害公平、正義等民主和憲政價值。
而新公共服務(wù)理論則強調(diào)：(1)服務(wù)于公民而不是顧客;(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品;(3)超越企業(yè)家身份,重視公民權(quán)和公共服務(wù);(4)戰(zhàn)略地思考，民主地行動;(5)責(zé)任并不是單一的;(6)服務(wù)而非掌舵;(7)重視人而不只是生產(chǎn)率。登哈特認為，公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標(biāo)不是要在個人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任，要確保公共利益居于主導(dǎo)地位，公共管理應(yīng)當(dāng)積極地為公民通過利益訴求表達共同的價值觀念，并為形成共同的公共利益觀念提供渠道，政府增進公民權(quán)利和服務(wù)與公共利益的責(zé)任成為新公共服務(wù)的一塊基石。
三、對公共管理活動中公共利益的思考
受公權(quán)本位的影響，目前我國在公共管理的活動中，公共利益的話語權(quán)一直都被公共管理部門單方面壟斷。對于什么是公共利益、如何去實現(xiàn)公共利益，以及對為了實現(xiàn)公共利益而做出犧牲的當(dāng)事人如何進行補償，都是由公共管理部門說了算，因此經(jīng)常出現(xiàn)一些國家行政機關(guān)特別是基層公共機構(gòu)有意或無意地以公共利益名義侵害私人利益的現(xiàn)象，其原因就在于公共管理部門在公共利益認識上的模糊。
政府作為公共管理的核心主體，其存在的理由就是因為社會生活中存在著各種各樣的利益沖突，同時人與人之間還存在著公共需要和公共利益。只有依賴政府運用公共權(quán)力、進行公共管理活動，才能最大程度地化解社會矛盾，滿足社會的公共需要和公共利益。目前，我國公共管理將政府定位于以人為本的服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，就是要堅持一切從公眾的根本利益出發(fā)，全心全意為人民服務(wù)。“為人民服務(wù)的實質(zhì)內(nèi)容就是維護公共利益, 為人民服務(wù)的信念也就是公共利益至上的信念”。
公共管理是執(zhí)行人民意志和實現(xiàn)公共管理的必要保證，政府既然代表并體現(xiàn)著公共利益，這就意味著政府的一切公共管理活動必須體現(xiàn)公共意志，意味著公共權(quán)力是用來為全社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而不是用來為社會中的部分利益群體或階層服務(wù)，更不是被政府用來維護自身利益而壓制甚至傷害一部分社會成員利益的工具。從公共管理的角度來看，公共利益的實現(xiàn)程度反映了政府的治理能力和執(zhí)政水平，追求公共利益蘊含了當(dāng)代公共管理的全部必要內(nèi)容，是國家和社會進步的標(biāo)志，而公共服務(wù)和公共物品是公共利益的外在體現(xiàn)，是社會共同的需求。
所以，維護、增進和最大化地實現(xiàn)公民的公共利益，是現(xiàn)代公共管理的根本宗旨。公共管理的本質(zhì)就是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實現(xiàn)公共利益，增進社會公平。實現(xiàn)公共利益的出發(fā)點固然是好的，但實踐證明，公共管理部門作為公共利益的代表，如果對公共利益的認識不正確，在其管理過程中就可能出現(xiàn)借公共利益之名牟取私利的行為。韋伯在官僚制理論中很早就給出了政府的價值定位，認為政府就是共有的，只有政府才能實現(xiàn)公共利益，私人或其他組織既沒有能力也不可能提供公共服務(wù)和實現(xiàn)公共利益。
現(xiàn)在來看，這種定位雖然有些狹隘和武斷(因為公民社會在參與社會治理和公共事務(wù)管理方面同樣發(fā)揮很重要的作用)，但卻在形式上對政府的核心使命做出了界定。無論政府能否真正做到，或者是思想觀念如何變遷，那些核心價值元素(比如維護公共利益)是永遠都不會丟棄的，反而會逐步地引導(dǎo)并不斷地提高公共管理的質(zhì)量。
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