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論地方債折射的中國財政金融體制問題論文
摘要：在歐美主權債務危機的背景下，我國地方債的累積，引起了擔憂。文章從我國財政收入增長迅速，中央負債穩中有降，地方負債低位上升，2011年回落的角度進行研究，認為我國政府總體負債保持穩健。地方負債的上升，根源于現有體制下地方政府財權與事權的不對等，地方政府擔負的基礎設施投資規模大、周期長，卻缺乏相應的財政來源和融資手段，只有向銀行借貸。化解地方債風險的根本，在于促進長期穩定的經濟增長，并試圖探索合理的基礎設施投融資渠道。
關鍵詞：地方債；財政體制；金融體制
2011年6月27日，國家審計署發布的《全國地方政府性債務審計結果》顯示，截至2010年底，地方政府性債務余額10.7萬億元，比2008年底余額增長了一倍。和財政收支的對比，2010年整個財政收支規模大概在9萬億。在宏觀緊縮的背景下，地方政府的現金流減少，以云南為代表的一些地方政府性債務發生違約，引發了各界對地方政府性債務風險的關注和討論。由于80％的地方債來自銀行，人們對1990年代的大規模銀行不良貸款記憶猶新，再加上這部分債務是公眾以前接觸不到、無從獲知的債務，用途上也不為公眾知悉。因此對潛在金融風險和經濟緊縮的擔心，也就隨之而來。2009年開始以希臘為代表的歐洲國家債務較多，我國是否也存在相應的問題，風險控制是否存在更大的問題？因此，2011年看空中國的調子非常高，主流觀點認為中國經濟沒有不著陸的可能性。
一、地方債“短債長投”
根據國家審計署的相關資料（見表1），2010年底10.7萬億的地方債余額中，已經支出部分為9.6萬億，其中投向市政建設、交通運輸、土地收儲、農林水利這四項基礎設施的部分為7.4萬億，占到77％。再加上教科文衛和保障性住房支出，金額達到8.3萬億，占到87％。若把教科文衛支出看作軟性基礎設施投資，則總體上地方政府債務主要投向基礎設施。例如，高鐵、地鐵、高速公路均屬于基礎設施投資，建設周期較慢，而且建設完成后也不一定能立即產生效益，出口入口配套設施等一些軟體設施還需設計，不一定能馬上投入使用，這也意味著地方政府性債務所進行投資的現金流回收周期相對來說應該是較長的。
接下來要考察的是地方政府性債務的償債要求問題。表2顯示，至2010年底，1/4的債務1年內到期，超過1/2的債務3年內到期。這與前文所說的基礎設施投資的回收期長產生了矛盾。一般來說，基礎設施投資在3年內產生現金流比較困難，很多工程可能都還難以完成。這意味著這些債務的還本付息都要通過其他財政收入來源來支付。倘若這些基礎設施是必要的，那么如此短的還款期限就是不合理的。即便這些債從長期來看不存在問題，但是償還期限過短，暴露了融資投向和現金流的不匹配問題。
地方政府性債務反映出來的另外一個問題是中央對地方政府的長債限制，地方政府無發債權的問題。2009年開始，有由財政部代發的2000億地方債券額度，與基礎設施投資的6萬億比較，這是個很小的額度。圖1是美國州和地方政府地方債余額和投資的比例的趨勢圖。這一比例在20世紀50年代時大概是4～5倍，現在到了8～9倍左右。比較中國的情形，如果按每年6萬億地方政府投資，那么債務余額可以為30萬億左右。從這個角度來看，10萬億地方政府性債務就不是一個特別大的數字了。
二、我國公共債負并不高
那么，如此高的債務是否會對經濟產生沖擊？風險有多大？為了回答這一問題，需要看看政府的資產負債表。圖2考察了財政收入和GDP的關系。1998-2011年13年的數據表明，財政收入比GDP增幅快。這里又形成一個悖論，一般人們是不擔心富人借債的，但是我國政府似乎是個例外：一方面其收入增長迅速，而且掌握了大量的經濟資源，而另一方面人們卻很擔心政府的債務負擔。這一擔心，在直覺上是有悖常理的。因為從數據上看，政府的債務因其收入增長較快，應不會構成債務危機的問題。
再從債務余額的角度進行分析，圖3為政府部門債務余額占GDP的比重，債務余額包括了中央和地方的負債。大約自2002年以來，中央部門負債一直保持在一個較平穩的水平。地方債務是由審計署直接報告結果的，從這個結果可以看出，地方的債務近幾年有所上漲。從總體上看，我國政府債務負擔近年來略有上升，總體債務從2005年的37％上升到2011年的42％。
這是否構成嚴重的問題？需要比較一下跨國的數據。表3體現了主要國家的政府債務與GDP的比重。從該表可以發現，2008年以來，主要國家的政府債務都顯著上升，OECD國家的平均水平從2007年的72％上升到2011年的101％。因此，我國政府債務的上升在跨國比較中并不奇怪。相比之下，我國的政府債務，不管從總體水平上，還是增加幅度上，都處于低位，而且2011年已經回落。橫向比較上看，一是近10多年來的財政赤字都很小，保持在3％以內。二是地方政府的舉債受到限制，只是在2009年以來才發生快速增長。最后，也是最重要的一點，就是我國經濟的快速增長，分母變大導致債務余額相對變小，經濟的快速增長消化掉以往看起來或許很大的債務。這一點，對于破解當前的債務風險，具有重要的啟發意義。作為反例，歐洲主權債務危機的深層原因，就是歐洲經濟發生停滯，使得債務負擔愈發沉重，并且反過來拖累經濟增長，進入惡性循環。
三、公有部門資產負債狀況良好
最后一種衡量方法，也是最重要最直接的方法，即是考察政府部門的資產債務的關系。我們可以就資產負債表計算資產負債比率考察負債水平是否過高。但政府部門的資產負債表并未公布，需要借助一定的估算方法，估算方法綜合考慮了歷年政府的總收入，總支出以及債務額度。估算結果大致顯示，政府的流動資產和所有者權益的規模相當，非流動資產和總負債的規模相當，圖4顯示，若假設政府固定資產的折舊率為8%，2002年以來政府負債水平總體上呈現下降趨勢，從2002年的75％下降到2011年的67％，最低點在2008年，約為64％。2009－2010兩年，由于政府的大規模財政刺激，地方政府負債上升，達到接近71％的水平。2010年我國政府開始控制地方債，2011年開始回落。若考慮整個公有部門（圖5），從各種假設的固定資產折舊率來看，2010年負債率并沒有那么高，2011年負債率已經控制下來了。所以，是否會出現債務危機？對這些數字的分析也表明，至少可以說證據不足。
四、以增長消化債務
因此，從結構上講，地方政府性債務問題是短債長投導致的。地方政府的財政收入不足，只好采取借貸的方式。而地方政府又不能借長債，只好借短債，這兩部分壓力導致了2011年我們看到的現象。但從總量上公有部門資產負債表和國外相比，以及歷史上比較難的時期相比，還是保持穩健的趨勢。筆者認為化解目前的地方債務的問題，可以將一些需要大規模建設且投入較大的準公共品建設投資劃歸中央財政預算，不由地方支付。如將教育和社保統一歸到中央，這一做法相當于地方財政負擔減了30%～40%，地方政府壓力小了，自然能用剩下的財政收入做一些其它的事情。而對于合理投資的地方政府性債務融資，展期是一個比較好的解決方法之一。
當然，本文的研究也存在一定的局限性。因為債務負擔率只能通過公開數據，隱性的負債無法進行更準確地測算。事業單位是不計算在公共部門里的。關于債務負擔率是否合適的問題，筆者認為，資產是未來償付的保障，如果不是直接償付，政府很多基礎設施資產可以促進其他部門產生現金流，是可以放在一起計算的。
目前，公眾對地方政府性債務和緊縮政策的主要擔憂在于緊縮政策是否會出現類似于1997年底到2001、2002年的通貨緊縮。1993-1994年我國的基礎設施投資過多，導致1995年緊縮政策較嚴厲，由此導致了很多壞帳的出現。1997年緊縮政策仍繼續，產生了1997年底到2002年的通貨緊縮，這也是我們步入市場經濟體制最嚴重的一次通貨緊縮。那么我們現在是不是有那樣一種可能性或者風險？如果政府一味地實行緊縮政策，這個可能性顯然是存在的。是否應當繼續緊縮？從全部工業企業的資本回報率的角度來看，近幾年的資本回報率一直處于高位，內生需求仍十分旺盛，企業投資回報率依然比較高，利潤激勵還比較大，可以期望經濟可以回轉，也就有條件通過增長消化債務。
參考文獻：
[1]國家統計局.中國統計年鑒1998-2011[M].北京：中國統計出版社.
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