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新公共管理—我國行政管理改革新思路
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摘要：新公共管理是20世紀(jì)70年代以來興盛于西方各國政府改革的一種新模式,這一模式的基本價值取向是以解決政府和其他公共部門管理問題為核心目標(biāo),使政府走出財政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境,提升國家競爭力。以市場為導(dǎo)向的西方公共行政管理改革的理論和實踐對我國的公共行政管理改革有一定的借鑒作用,因而有必要進(jìn)行深入研究。?
關(guān)鍵詞：新公共管理;行政改革;新思路?
1新公共管理簡述?
從20世紀(jì)70年代末開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個世紀(jì)之久，被譽(yù)為是行之有效的主流公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它賴以建立的基礎(chǔ)——“威爾遜韋伯范式”無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難。政府規(guī)模的無限擴(kuò)張和政府角色的膨脹、公眾對政府能力失去信心、公共支出的持續(xù)膨脹帶來的普遍的政府財政危機(jī)。正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論與管理模式——新公共管理，在上世紀(jì)八十年代的英美兩國應(yīng)運而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國。新公共管理是一個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運動。英國是新公共管理運動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國政府開始引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向為特征的新公共管理改革。美國是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的“重塑政府運動”，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府。新西蘭、澳大利亞被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時間和成效而被學(xué)術(shù)界稱為“新西蘭模式”。進(jìn)入上世紀(jì)九十年代以后，一些新興的工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，如韓國、菲律賓等國也開始加入這一公共行政改革的大潮。以新公共管理為指導(dǎo)思想的改革在全球范圍內(nèi)展開。當(dāng)代西方以新公共管理取向的行政改革運動，在某種意義上克服了傳統(tǒng)公共行政的弊端，有利于政府和社會的良性發(fā)展。但是，新公共管理是特定社會和一定理論發(fā)展階段上的產(chǎn)物，它深受當(dāng)時公共行政所面臨的環(huán)境和社會需求的影響。由于不同國家和地區(qū)公共行政的實踐及其理論基礎(chǔ)各不相同，新公共管理不可能一成不變地應(yīng)用于不同的國家和地區(qū)。在一些國家，由于新公共管理與本國傳統(tǒng)的規(guī)范和價值觀相沖突，即使采納這種改革，也產(chǎn)生不了實際成效。?
2新公共管理內(nèi)容概要?
根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織關(guān)于西方政府改革的研究報告,新公共管理的核心內(nèi)容有:?
(1)更加關(guān)心服務(wù)效率、效果和質(zhì)量的結(jié)果。(2)高度集權(quán)、等級制的組織結(jié)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取代,在分權(quán)的環(huán)境中,資源配置和服務(wù)提供的決策更加接近第一線,并且為顧客和其他利益集團(tuán)反饋提供更多的余地。(3)靈活地選擇成本效益比更好的方法,如市場的方法,來替代政府直接提供和管制。(4)更加關(guān)心公共部門直接提供的服務(wù)的效率包括生產(chǎn)力目標(biāo)的設(shè)定、在公共部門組織之間建立競爭性的環(huán)境。(5)強(qiáng)化國家核心戰(zhàn)略能力,引導(dǎo)國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益要求作出反應(yīng)。?
新公共管理特別強(qiáng)調(diào)企業(yè)和市場導(dǎo)向,注意從私人部門管理中借鑒理論和技術(shù),強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)經(jīng)營技巧和市場導(dǎo)向的行為激勵機(jī)制。作為一種新型的實踐模式與理論思潮,新公共管理反映了新形勢下傳統(tǒng)公共行政模式的信任危機(jī),并提出了許多對策性措施。當(dāng)代各國行政改革和新公共管理運動都還在發(fā)展當(dāng)中,大家對于“什么是新公共管理”、“如何進(jìn)行公共管理”等的認(rèn)識還存在許多分歧。?
3新公共管理對政府行政的影響?
新公共管理強(qiáng)調(diào)在由傳統(tǒng)工業(yè)時代向信息時代的轉(zhuǎn)變中,要建立一種靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的政府管理體制,認(rèn)為現(xiàn)行政府的失敗之處不在于目的而在于手段,注重引入市場機(jī)制,重視企業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式的應(yīng)用,以實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的高質(zhì)量、多樣化。新公共管理是對傳統(tǒng)的政府管理模式的巨大變革,體現(xiàn)了西方公共行政發(fā)展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方各國的普遍展開,對政府公共管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響,已在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平。?
(1)推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換。?
在傳統(tǒng)政府模式下,政府不僅制定政策,而且親自提供服務(wù)。在信息萬變的社會環(huán)境下,政府試圖向社會提供壟斷性服務(wù)并將耗盡它們的精力和智慧,將使政府什么都做又都做不好,而陷入困境。新公共管理的“企業(yè)家政府”充分發(fā)揮市場與競爭的作用,用企業(yè)精神來改革政府,政府不再是無所不包、無所不做的公共服務(wù)的提供者。政府的精力主要是做好決策工作,而把具體的服務(wù)性工作承包給私營企業(yè)和非營利機(jī)構(gòu)去做。?
(2)推動公共組織的變革。?
新公共管理是對傳統(tǒng)的官僚組織機(jī)構(gòu)的變革,在這一模式下,政府仍然是專門的公共管理機(jī)構(gòu),但它們往往以單一的、獨立的形式出現(xiàn),而在政府之外,還出現(xiàn)了許多私營部門或半私營部門及“合作式組織”,原先由政府承擔(dān)的公共管理職能很大一部分可以由這些部門來承擔(dān)。此外,在政府內(nèi)部組織之間,分權(quán)使復(fù)雜的組織模式層次減少,組織之間由以權(quán)力為紐帶而變成以契約為基礎(chǔ)。?
(3)防止行政權(quán)力的腐化。?
人為設(shè)計的以權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制為腐化的滋生留下了空間,這是傳統(tǒng)公共行政中永遠(yuǎn)無法治愈的痼疾。新公共管理卻表現(xiàn)出了消除腐化的趨向:顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義,主體的邊緣化使腐化喪失了發(fā)生的根據(jù);服務(wù)定位使行政行為更加貼近其公共性,消除等級化的特權(quán)和特權(quán)意識;公共服務(wù)的公開競標(biāo),增強(qiáng)了行政行為的透明度,使“暗箱”操作的機(jī)會最小化。?
(4)導(dǎo)致政府組織文化的革新。?
新公共管理強(qiáng)調(diào)企業(yè)性的價值,要求政府部門領(lǐng)導(dǎo)和雇員更新舊觀念,吸納新思想,而不是保守怕事,隨遇而安。新公共管理所引發(fā)的公共組織的橫向聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展,也將開闊組織成員的視野,提高其工作能力。新公共管理用一種全新的眼光看待政府,對待政府改革,對于我們重新審視現(xiàn)代政府角色,正確地認(rèn)識政府的職能具有重要的啟示。
4新公共管理對我國行政管理改革的借鑒作用?
綜觀西方新公共管理的思想和理論,至少在以下方面對我國的公共管理改革有借鑒作用:?
(1)強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理,強(qiáng)調(diào)管理的高效率。?
我國政府長期以來之所以效率不高,一方面是由于長期實行計劃經(jīng)濟(jì),造成權(quán)力過分集中,法規(guī)法制不健全;另一方面是由于組織結(jié)構(gòu)不合理,機(jī)構(gòu)重疊,人浮于事。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)該像企業(yè)那樣,把效率放在首位。這一思想值得借鑒。我國政府應(yīng)該樹立效率意識,增強(qiáng)活力,進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,利用有限的資源創(chuàng)造更多的公共物品。?
(2)把科學(xué)的企業(yè)管理方法引入公共行政領(lǐng)域,以提高政府管理的效率。?
盡管政府部門的公共管理和企業(yè)及私營部門的管理對象、方式、目的不同,但是企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和客戶反饋這些方面值得政府部門借鑒。把投入產(chǎn)出分析和成本核算等方法引入我國政府部門的管理,可以提高管理人員的責(zé)任感,更加科學(xué)地進(jìn)行績效考核。?
(3)將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域。?
這樣一方面可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,另一方面可以緩解政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域,特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和管理水平,更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用,我們應(yīng)該借鑒西方的做法,在加強(qiáng)公共服務(wù)宏觀管理的同時,將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域,放開一些公共服務(wù)市場,在一定的范圍內(nèi)允許和鼓勵私營部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。?
(4)注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)方向。?
我國目前法律制度還不健全,健全法律和規(guī)章制度將是政府今后工作的一個重要方面。但是,必須意識到,制度是政府完成公共管理目標(biāo)和任務(wù)的手段。因此,在制定制度法規(guī)時應(yīng)考慮如何將其落實和執(zhí)行。這一點是目前我國行政管理必須加強(qiáng)的。如果有法不依,執(zhí)法不嚴(yán),即使法律法規(guī)和管理制度再健全,依法行政也只是一句空話。?
(5)重視政治體制對行政管理的影響。?
行政管理改革也需要與政治體制改革和其他方面結(jié)合起來進(jìn)行。公共行政管理的績效與政治格局有著密切的關(guān)系,如果政治體制不能保證有效地建立健全各種政治責(zé)任制度,不能使政府保證一定的權(quán)威性,那么公共行政就有失政的危險。在一個缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制中,政府制定政策和執(zhí)行政策是不能得到保證的。因此,雖然政府機(jī)構(gòu)改革的直接目的是增進(jìn)行政績效,但也要與政治體制改革結(jié)合起來,讓行政人員意識到自己所做工作的政治責(zé)任,增強(qiáng)對政治的敏感性,保持對政策的自覺響應(yīng)性,從而達(dá)到忠實履行行政職責(zé)的目的。但是,我們在借鑒西方新公共管理有價值的思想和做法的同時,也應(yīng)該結(jié)合本國國情。因為西方國家的公共行政管理體制經(jīng)過一百多年的發(fā)展,已經(jīng)形成一套完善的法律和規(guī)章,因而以新公共管理作為改革的指導(dǎo)思想是符合其發(fā)展趨勢的。我國目前處于由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時期,市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟,法制還不完善,因此對于西方的新公共管理思想,只能從實際出發(fā),有選擇地借鑒和吸收,不能全盤照搬。簡單地照搬新公共管理只會擴(kuò)大其隱含的內(nèi)在矛盾。筆者認(rèn)為，針對我國的行政改革，在宏觀層次上應(yīng)該承認(rèn)當(dāng)代政府改革主導(dǎo)方向及其必然性;在微觀層次上必須走適合我國國情的內(nèi)生化道路。只有植根于中國國情和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，循著內(nèi)生化發(fā)展的公共行政模式才有旺盛的生命力。?
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