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淺析我國個人所得稅稅制改革
摘要： 隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，個人所得稅在整個稅收體制中發(fā)揮的作用越來越大。目前，個人所得稅已經(jīng)成為我國的第四大稅種，其作用不容忽視。但是這一制度在實踐中存在分配機制和程序缺陷，并沒有充分發(fā)揮其積極作用。本文針對目前我國現(xiàn)行個人所得稅稅制存在的若干問題，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律進行分析，同時提出若干對策建議，以期完善我國的個人所得稅稅制。
關(guān)鍵詞：個人所得稅 稅制 改革
近年來，伴隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，居民生活水平在逐步提高。但是，自然人之間收入的差距也在不斷擴大，貧富兩極分化的程度在進一步加深，目前的個人所得稅稅收制度已經(jīng)越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟形勢的發(fā)展。而通過對個人所得稅稅收制度進行改革和完善，對于我國政府實現(xiàn)經(jīng)濟宏觀調(diào)控，縮小社會貧富差距，具有積極的作用。
一、我國采用的個人所得稅稅制所引起的問題
(一)我國個人所得稅的分類稅制造成納稅不公
目前我國個人所得稅采用的是分類征收的稅制，是將納稅對象分成十一類，對不同種類的應(yīng)稅所得，按我國稅法規(guī)定的不同的征收方式進行征收。
首先，在現(xiàn)行所得稅稅制之下，無法對納稅對象的各類應(yīng)納所得進行匯總，不能綜合衡量納稅對象在一定期間的綜合收入情況。在這種情況下，不能很好地評估納稅對象的稅負承受能力，往往可能會造成征收不公，甚至?xí)l(fā)納稅對象的避稅動機。
其次，分類稅制對納稅人的各項收入?yún)^(qū)分不同種類，對不同種類的應(yīng)納所得適用不同的稅率標準和扣除標準，這樣的標準使得收入來源多但是收入分散的納稅對象能夠分散扣除，從而減少納稅。
針對上述兩點，以及我國高收入階層的收入通常比較分散而我國的中、低收入階層卻通常是依靠單一的工資薪金收入所得的現(xiàn)狀。現(xiàn)行個人所得稅法律制度的十一種分類使得收入分散但總和水平高的納稅人繳納的稅款反而低于收入集中但總和水平低的納稅人。這樣不僅違背了建立個人所得稅制度的初衷，而且甚至可能會人為地造成居民之間的貧富差距。分類稅制甚至在一定程度上鼓勵了高收入階層通過打散自己的收入來源以規(guī)避納稅，這樣不僅造成了財政收入的流失，而且對社會風氣的影響也很不好。
(二)現(xiàn)行個人所得稅稅制中費用扣除制度存在的問題
1、費用扣除簡單，缺乏不合理性，不能體現(xiàn)稅收公平原則
目前我國個人所得稅稅收制度采用的事單一、簡單的費用扣除標準，沒有以家庭為單位進行納稅申報，沒有考慮納稅人的綜合負擔能力。如個人的婚姻狀況、健康狀況、年齡大小、老人的贍養(yǎng)費、子女的教育費、住房、醫(yī)療以及下崗、失業(yè)等情況。
在我國個人所得稅的費用扣除標準，對凈收入所得征稅的特征不明顯，沒有考慮納稅人的個體差異。如我國居民工資薪金所得的免征額對所有的居民納稅人都是相同的，均為3500元每月。這種一刀切的費用扣除標準實際上存在很大程度上的不公平，對農(nóng)民和城市職工來說，生存條件及社會保障存在很大差異，工資薪金所得的免征額同樣為3500元。再者，若兩人工資相同，但家庭負擔不同，如存在三口之家與五口之家的區(qū)別，那么兩人承受的負擔完全不同，但個人所得稅的免征額卻是一樣的，與個人生計以及家庭撫養(yǎng)有關(guān)的費用均未進行合理扣除，這是不公平的。
2.費用扣除缺乏靈活性，不同納稅人之間稅收負擔不平衡
對于占我國居民主體的工薪階層來說，他們主要的收入來源是工資薪金收入。我國現(xiàn)行的個人所得稅稅制對工資、薪金所得采用“定額扣除法”計算納稅人的生計費用扣除，這種費用扣除方法比較簡單，征納雙方都易于掌握，但是這種方法也有許多很明顯的缺點。
首先，這種費用扣除方法以固定數(shù)額作為費用扣除標準，沒有與物價指數(shù)相聯(lián)系，從而不能適應(yīng)通貨膨脹所帶來的居民生活費用支出不斷上漲的情況;其次，我國現(xiàn)行個人所得稅制對工資、薪金所得采用的是按月計征的征稅辦法，在年終沒有進行匯算清繳(除特殊行業(yè)外)。這種征稅辦法不能適應(yīng)一些特殊行業(yè)由于生產(chǎn)經(jīng)營活動的季節(jié)性波動所帶來的納稅人各月份之間收入的不均衡，容易造成納稅人稅收負擔的不平衡;最后，我國對于費用扣除制度的改革存在治標不治本、缺乏法律穩(wěn)定性的問題。對于我國工資薪金所得費用扣除標準的調(diào)整，要么是較長一段時期不變而造成費用扣除標準嚴重滯后于經(jīng)濟形勢的發(fā)展，要么是兩年之內(nèi)調(diào)整頻率過快。對工資薪金所得費用扣除標準進行適當?shù)母母镎{(diào)整，其政策目的是使個人所得稅的征收更適應(yīng)我國經(jīng)濟與社會發(fā)展變化。但是這種目的的實現(xiàn)是以頻繁修改法律，破壞稅法的穩(wěn)定性為代價的。
(三)現(xiàn)行的征稅方式存在很大的局限性
對于個人所得稅的征管，我國主要采用源泉扣繳和自行申報兩者相結(jié)合的方法。這種“分類計稅”加“自行申報”的模式對于稅源的控制比較有利，但同時對征管部門來說卻充滿挑戰(zhàn)，增加了稅收征管的成本和征管難度，主要體現(xiàn)在以下兩方面：
一是中國現(xiàn)行的源泉扣繳制度雖然控制了稅源，提高了征稅效率，降低了征稅成本。但是在實際征稅時中，會存在很多代扣代繳單位協(xié)助納稅人逃避稅款的現(xiàn)象，比如部分單位存在分解收入，規(guī)避稅收的現(xiàn)象。很多單位在發(fā)放工資時，由于每次發(fā)放的數(shù)額不多，就沒有將當月分次發(fā)放的工資薪金所得合并計稅，造成適用的稅率級次很低或者根本沒有達到起征點。通過這種分散的方式化整為零，或者是沒有把各種形式的收入所得合并，使部分收入處于稅收征管范圍之外。同時實行源泉扣繳無法促進納稅人增強納稅意識，不利于推行自行申報的征稅方式。
二是實行個人自行申報缺少完備的個人信用系統(tǒng)和法律監(jiān)督體系，自行申報制度運用不高。由于信用體系不完善加上現(xiàn)金交易較多，稅務(wù)機關(guān)很難掌握納稅人真實的收入狀況，更無從征管。現(xiàn)行的稅收體系中，2006 年國稅局頒布的《個人所得稅自行納稅申報辦法(試行)》比較系統(tǒng)的闡述了自行申報制度，由此可見，沒有一系列的法律進行監(jiān)督，而相關(guān)的懲戒措施也不嚴厲，由此滋生了納稅人的偷稅逃稅行為。一些納稅人在進行自行申報時，存在這樣一種現(xiàn)象，即把同一項目的所得分解為多次獲取，以此來規(guī)避稅收。
二、關(guān)于我國個人所得稅稅制改革的政策建議
(一)建立綜合與分類相結(jié)合的征納模式。
綜合所得稅制是指將納稅人不同來源的所得合并后進行征征，主要理論支撐依據(jù)是合并之后的收入能夠比較真實的反映納稅人的實際負擔能力，能夠體現(xiàn)稅收量能課稅的公平原則。
稅制改革也要循序漸進的進行，可以先進行小范圍的綜合，即先將工資、薪金所得，勞務(wù)報酬所得和稿酬所得等勞動所得納入綜合課征范圍，其他所得仍實行分類課征。改革實施的第二步可以是大綜合，將勞動所得、財產(chǎn)所得、資本所得進行全面的合并征收。在改革初期不把勞動所得和經(jīng)營及資本所得綜合征收的原因在與這三種所得的支付方都是不同的主體，如果這些所得適用統(tǒng)一的累進稅率，在多頭代扣代繳稅款的情形之下，必須要求納稅人在納稅年度結(jié)束后自行匯總申報，才能確定應(yīng)納稅總額。這對征管部門和納稅人的要求較高，不利于政策順利實施。
(二)科學(xué)合理的確定費用扣除標準。
首先，目前實行的單一的、“一刀切”的費用扣除標準，沒有考�納稅人家庭的負擔差異，有違公平。稅制改革應(yīng)該不走定額扣除的老路，應(yīng)該采取適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展的改革新思路，實行項目扣除制度，將住房貸款利息、教育費用、醫(yī)療費用、老人贍養(yǎng)費用、子女撫養(yǎng)費用、無收入配偶費用、商業(yè)保險等，逐步納入費用扣除標準之中。倘若這種改革措施得以推進，那么在稅率不變的情況下，估計每年減稅額達1000億元，惠及民生，更有利于實現(xiàn)稅負公平。
其次，我國的費用扣除標準應(yīng)順應(yīng)時代的發(fā)展，建立費用扣除標準與經(jīng)濟發(fā)展和物價水平的聯(lián)動關(guān)系。但是，在改革的同時我們應(yīng)該看到，我國不應(yīng)該用嚴格修正立法的方式來調(diào)整費用扣除標準，而應(yīng)該設(shè)計工資薪金所得費用扣除標準的自動調(diào)節(jié)機制，實現(xiàn)調(diào)整靈活與法律穩(wěn)定的雙贏機制。
(三)逐步推進以家庭為單位的申報制度
從目前各個國家個人所得稅費用扣除制度的規(guī)定來看，家庭是許多國家確定個人費用扣除的重要考慮單位。以美國為例：
美國的個人所得稅稅制實行的是將納稅人全年的所有收入不分性質(zhì)、來源、形式全部匯總，再扣除一定費用計算稅款的綜合所得稅制。具體的內(nèi)容包括以下幾個方面：(1)所有形式的所得都必須納入應(yīng)稅所得。(2)所有來源的所得都必須納入應(yīng)稅所得。包括勞動收入、土地出租收入、資本紅利收入以及接受遺產(chǎn)等等。(3)綜合所有收入的所得稅稅基本身允許做一定的扣除，來實現(xiàn)稅收的公平原則。
所以，對于我國的個人所得稅稅制改革，基本的思路之一應(yīng)該是借鑒外國的經(jīng)驗，逐步推行以家庭為單位計算納稅。國家征稅部門應(yīng)該積極創(chuàng)造條件實現(xiàn)以家庭為單位進行納稅申報的制度，同時建立家庭費用扣除制度。對于不同家庭，人口結(jié)構(gòu)有差別，費用開支、費用扣除等也不一樣。所以對于下一步的稅制改革應(yīng)當在家庭總收入中允許扣除收入者個人及其配偶的生活費用扣除額、撫養(yǎng)子女費用扣除額、贍養(yǎng)長輩費用扣除額、傷殘人士生計補貼扣除額等。
同時，我們也應(yīng)該認識到，以家庭為單位進行納稅申報和減除生活費用，雖然能夠更好地貫徹稅負公平的原則，但此項政策存在實施條件高，操作難度大的問題。所以，就我國現(xiàn)階段的現(xiàn)實情況來說還不可能進行全面的實行，只能在不斷創(chuàng)造實施條件的同時以試點的方式逐步推行。今后可選取合適的城市仿照營改增的改革思路，開展以家庭為單位進行納稅申報與扣除的改革試點。可以考慮通過身份證或者戶口本為識別標記來申報負擔人口，逐步完善其他輔助措施，使改革能夠順利推進。
(四)設(shè)計合理的稅率結(jié)構(gòu)
目前，我國的個人所得稅稅率結(jié)構(gòu)存在不公平現(xiàn)行，要進行一系列的改革。例如：工資薪金所得45%的最高邊際稅率為世界最高，不利于提高效率，也不利于吸引高級人才。但是目前我國收入分配不均衡，個人所得稅的調(diào)節(jié)作用不能忽視，所以不能一味的降低稅率。因此，要設(shè)計合理的稅率結(jié)構(gòu)，在降低稅負、提高效率的同時發(fā)揮個人所得稅調(diào)節(jié)收入的作用。
稅率結(jié)構(gòu)的改革要考慮以下兩個方面：邊際稅率和平均稅率。一般來說，邊際稅率側(cè)重于稅率對納稅人心理方面的影響，從而影響納稅人的工作決策，對納稅人的工作效率產(chǎn)生影響。平均稅率則側(cè)重于對納稅人整體稅收負擔的衡量。就中國現(xiàn)行的個人稅制而言，累進稅率結(jié)構(gòu)級次過多，應(yīng)該進一步擴大檔次的收入級距，將稅率檔次降至4-5 級，最高邊際稅率不宜過高，以便于減少納稅人的逃稅的動機以及對私人勞動、儲蓄、投資決策的影響。
因此，在稅率設(shè)計的改革可以從以下幾個方面入手：第一，進一步調(diào)整工資薪金所得課稅的稅率級距，降低低收入人群的稅收負擔，調(diào)節(jié)高收入者收入，以促進我國中產(chǎn)階級的快速崛起，不斷推進橄欖形社會結(jié)構(gòu)的最終形成;第二，同屬于勞動所得的各項收入都實行統(tǒng)一公平的稅率，還要確定合理的資本所得的稅率，推進納稅人稅負公平建設(shè)。
(五)加強自然人收入的監(jiān)控
目前我國個人所得稅收入占稅收總收入的比重不高，其中一個很重要的原因在于征稅部門不能全面詳細的掌握高收入者總收入的真實情況。根據(jù)胡潤《財富》雜志在2011年的財富報告中所顯示的情況統(tǒng)計，我國高收入人群的年總收入應(yīng)在10萬億元左右，假定實際稅率按20%計算，可征稅2萬億元，可占當年我國全部稅收收入的20%左右。
為解決這一問題，在進行個人所得稅稅制改革中，必須加強個人收入的監(jiān)控作為輔助措施，以保障個人所得稅的稅源。國家有關(guān)部門應(yīng)加快社會信息制度建設(shè)，加��對個人收入的監(jiān)控。例如，可以在全國范圍內(nèi)普及并推行納稅人永久單一稅號制度，使得個人的所有收入所得和支出以及財產(chǎn)情況等各方面的信息都在其中顯示;大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，加強對現(xiàn)金的管理，嚴格掌握并控制現(xiàn)金的交易;普遍實行聯(lián)網(wǎng)制度，普遍建立稅務(wù)機關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)與銀行和其他金融機構(gòu)、企業(yè)、商店、工商、房管、證券、海關(guān)、公安等網(wǎng)絡(luò)的對接等。
除此之外，在保障個人隱私的基礎(chǔ)上稅務(wù)機關(guān)應(yīng)該進行個人收入的監(jiān)督與控制，盡可能地掌握納稅人的全面的信息，這將在很大程度上解決個人收入來源不透明的問題。為其他稅制改革措施的順利實施打下了基礎(chǔ)，同時對于納稅人的稅負公平也將起到重要的作用。
總之，在個人所得稅改革方面應(yīng)該摒棄固有的舊思想，借鑒外國經(jīng)驗，結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況逐步推進。同時還應(yīng)該加強各部門的配合，強化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立納稅管理信息化平臺。不斷規(guī)范和完善我國的個人所得稅制度，減少貧富收入差距，逐步建立一個合理、公平、公正的個人所得稅稅收新制度。
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