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區(qū)域公共管理中存在的制度缺失及其創(chuàng)新
區(qū)域公共管理中存在的制度缺失及其創(chuàng)新是小編為大家?guī)淼恼撐姆段模瑲g迎閱讀。
摘要：在全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展下，以政府治理為背景，產(chǎn)生了嶄新的治理形態(tài)――區(qū)域公共管理，區(qū)域管理工作中出現(xiàn)越來越多的問題表明區(qū)域公共管理中存在一定的制度缺陷。
為了滿足社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要，本文提出了區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新。
筆者分析了區(qū)域公共管理中問題的成因及其制度中存在的缺失，對區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新進行了研究。
關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理 制度缺失 制度創(chuàng)新
隨著全球一體化的到來，我國城市化、市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化也在加速進行，一些區(qū)域公共管理問題接踵而來。
我國現(xiàn)在面臨著城鄉(xiāng)差距加大、城市環(huán)境污染嚴(yán)重、區(qū)域公共問題日益加劇等問題。
區(qū)域公共管理是指區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其他領(lǐng)域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進行的管理。
傳統(tǒng)的公共管理制度不能對已產(chǎn)生的公共管理問題進行有效解決，很難滿足目前社會經(jīng)濟環(huán)境下的公共管理需要，因此公共管理制度要進行創(chuàng)新。
一、我國區(qū)域公共管理中存在的制度缺失
(一)行政區(qū)域行政的公共管理思想落后
21世紀(jì)，世界全面進入到知識、信息、流動性、后工業(yè)、后現(xiàn)代等復(fù)雜性社會，面對著全球化、市場化、信息化、區(qū)域化等復(fù)雜的生態(tài)現(xiàn)象，區(qū)域公共管理面臨新的挑戰(zhàn)。
我國傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理模式是行政區(qū)行政，這種治理思想已根深蒂固。
由于我國特殊的國情與制度，我國行政區(qū)域具有較強的經(jīng)濟性，各個級別的政府都不愿放棄對本區(qū)域獨立經(jīng)濟的管理權(quán)，忽視了除政府組織外私域組織和第三部門等區(qū)域公共管理的其他多元主體，在利益的驅(qū)使下制定的管理制度具有地方保護特色，使各個區(qū)域存在競爭關(guān)系，阻礙了區(qū)域間的聯(lián)系及共同發(fā)展。
行政區(qū)行政具有以下特點：在政府治理社會背景下，以小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的行政區(qū)行政是封閉社會和自發(fā)秩序的產(chǎn)物，發(fā)揮了行政區(qū)行政的封閉性和機械性;從政法治理的價值導(dǎo)向看，行政區(qū)行政實施的是“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”，是經(jīng)人為切割來治理區(qū)域的模式，這種治理模式對行政區(qū)域化邊界或跨行政區(qū)域的區(qū)域公共問題不夠重視;從社會公共事務(wù)治理主體來看。
行政區(qū)行政具有壟斷統(tǒng)治的特點，政府組織是區(qū)域公共事務(wù)管理的唯一主體，獨立制定各種公共政策，并進行監(jiān)督管理，總攬所有社會公共問題;從公共權(quán)力運行上看，行政區(qū)行政具有閉合性和單向性;從公共問題治理的層次設(shè)計看，行政區(qū)行政的基本法則是自上而下等級制層次設(shè)計，其治理構(gòu)架具有機構(gòu)同類和職能重疊的特性，行政區(qū)行政的這些特點使得一些外溢性區(qū)域公共問題被忽視。
(二)現(xiàn)代區(qū)域管理區(qū)域政策結(jié)構(gòu)不完整
區(qū)域公共問題的治理，特別是國內(nèi)，需要有組織完善、設(shè)計精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策框架作為保障[1]。
我國政府在不同的時期進行過多次區(qū)域范圍劃分，也實行過多種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，但一直達(dá)不到政策設(shè)計時的理想目標(biāo)，使得區(qū)域發(fā)展的公共績效一直較為低下。
其主要原因是我國區(qū)域管理政策結(jié)構(gòu)不完善。
表現(xiàn)在以下幾方面：我國沒有專門的區(qū)域政策職能部門，區(qū)域政策基礎(chǔ)不完善;區(qū)域劃分沒有計劃性、范圍廣，區(qū)域政策的針對性和可操作性低，沒有可利用的具體區(qū)域劃分框架;區(qū)域政策工具不完整，缺乏針對問題區(qū)域的政策;區(qū)域政策沒有有效的監(jiān)督與管理機制。
我國區(qū)域政策建立過程，一直受到政治、經(jīng)濟、體質(zhì)、政府組織、行政權(quán)力等諸多因素的影響，政策基礎(chǔ)不完善、區(qū)域劃分框架設(shè)計不精細(xì)、政策工具的可操作性低、區(qū)域政策監(jiān)督與評估機制缺乏。
由于區(qū)域政策框架尚未成型，因此出現(xiàn)了“政策互相打架”“上有政策下有對策”等癥狀。
(三)區(qū)域公共管理的具體制度安排不全面
我國區(qū)域公共管理制度安排不健全表現(xiàn)在以下方面：我國宏觀和中觀區(qū)域公共問題管理的結(jié)構(gòu)和框架還處于探索和發(fā)展階段，當(dāng)以“歐盟”宏觀區(qū)域治理的成功為典范，是我國宏觀和中觀區(qū)域公共問題的制度安排進一步完善;我國區(qū)域政府間的制度安排脆弱，使地方保護主義和區(qū)域各地政府間出現(xiàn)惡性競爭等現(xiàn)象在國內(nèi)普遍存在。
影響國家和區(qū)域整體經(jīng)濟績效的提高;我國一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理機制問題嚴(yán)重;區(qū)域公共協(xié)調(diào)機制不健全;缺乏基于憲法制度和法制原則的區(qū)域制度約束機制，行政區(qū)劃調(diào)整和空間規(guī)劃出現(xiàn)行政區(qū)政策隨意性和長官意志濃厚的現(xiàn)象。
二、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的必要性
隨著全球化和區(qū)域化的發(fā)展，我國城市化和工業(yè)化的進程在不斷加快。
在我國城市化和工業(yè)化過程中，區(qū)域政府之間的競爭愈加激烈，城鄉(xiāng)差距加大，導(dǎo)致了我國行政區(qū)域劃分頻繁變動和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。
這些問題的實質(zhì)就是行政區(qū)域間的差異。
我國經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化水平嚴(yán)重不平衡，存在巨大的地區(qū)間發(fā)展不平衡，使不同地區(qū)存在差異，這些差異容易引發(fā)區(qū)域公共管理問題。
全球化和經(jīng)濟化水平的不斷提高，使國家間開始向區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變，國際新區(qū)域在各種因素下聯(lián)系程度不斷加強，這種區(qū)域化模式的增加，同時也引發(fā)了各種區(qū)域公共管理問題。
而傳統(tǒng)的內(nèi)向型區(qū)域管理方式難以適應(yīng)目前區(qū)域公共問題管理的需要，不能解決目前我國區(qū)域公共管理中的“泛行政化”、地方保護主義和地方政府間惡意競爭、江河流域治理等問題，因此，區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新勢在必行。
三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的策略
(一)改變區(qū)域公共管理理念
行政區(qū)行政是我國傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理模式和治理思想。
從上文提到的行政區(qū)行政的特征來看，它存在行政區(qū)劃管理導(dǎo)向僵化、治理主體單一、權(quán)力結(jié)構(gòu)“金字塔”單向式等問題。
改變區(qū)域公共管理理念，要根據(jù)實際情況，在傳統(tǒng)區(qū)域公共管理理念的基礎(chǔ)上，摒棄落后的區(qū)域公共管理理念，學(xué)習(xí)先進的區(qū)域公共管理理念。
摒棄傳統(tǒng)公共管理權(quán)力的單向性和閉合性，建立上下互動的、多元的、分散的權(quán)利運用機質(zhì)，形成管理權(quán)力彼此間合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系，明確區(qū)域公共管理中的主體和客體關(guān)系，加強兩者的交流與合作;傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的權(quán)利主體是單一的政府組織，區(qū)域經(jīng)濟建立后，區(qū)域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織區(qū)，還有私域組織和第三部門。
區(qū)域公共管理是開放社會和無縫社會的產(chǎn)物，它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要，順應(yīng)了工業(yè)化、市場化和現(xiàn)代化進程的趨勢[2]。
全球化和區(qū)域化加強了區(qū)域乃至全球社會的聯(lián)系和互相依賴，結(jié)成了“你中有我我中有你”的狀態(tài)，增加了區(qū)域性和區(qū)域化的深度和廣度，區(qū)域公共管理可以適應(yīng)這種改變。
(二)完善區(qū)域公共管理政策
要進行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新，重要的是實現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變。
傳統(tǒng)上我國政府組織，只有針對國內(nèi)或地方的內(nèi)部政策，缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策，完善區(qū)域公共管理政策是區(qū)域政府公共管理制度創(chuàng)新的重要保證[3]。
不完善的區(qū)域政策會對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展帶來不利的影響。
傳統(tǒng)的公共管理政策已不符合目前發(fā)展的需要，因此要采取一些措施來改變這種現(xiàn)狀。
可以實施區(qū)域功能性政策：重視環(huán)境保護政策的實施;調(diào)整市場競爭政策，避免地方政府間的不良競爭;提出區(qū)域發(fā)展政策，調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展差距。
還可以實施政策一體化，通過協(xié)調(diào)、調(diào)整國家政策和執(zhí)行機制，減少管理機制帶來的負(fù)面效應(yīng)，開放市場，促進市場良性競爭[4]。
(三)改變區(qū)域公共管理機制
在解決區(qū)域公共問題時，傳統(tǒng)的科層制就表現(xiàn)出不足之處，必須借助于市場機制、自組織機制等混合機制來進行治理。
網(wǎng)絡(luò)化是全球化的最大特點，提出了治理機制的網(wǎng)絡(luò)性，并根據(jù)組合方式，得出了4種不同類型的管理機制，如國家主義、多元主義、網(wǎng)絡(luò)主義、法團主義。
從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制，要針對不同層次及不同類型的區(qū)域公共問題，對其進行“多中心”治理，借助于科層制、市場機制、組織間網(wǎng)絡(luò)、合作機制、自組織制等混合機制，吸取其合作、伙伴關(guān)系、協(xié)調(diào)、雙贏的基本精髓，形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問題治理創(chuàng)新機制。
區(qū)域公共管理的主體是多元的，不僅包括政府組織，還包括私域組織和第三部門。
與行政區(qū)行政的單一主體不同;區(qū)域公共管理的目的是解決由經(jīng)濟、政治或社會其他領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益，區(qū)別于行政區(qū)行政的競爭關(guān)系;區(qū)域公共管理在平等地位的基礎(chǔ)上協(xié)商和調(diào)解用的方式和手段，不同于經(jīng)濟市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理競爭和壓制;區(qū)域公共管理的客體是區(qū)域內(nèi)個體和共體，它們之間存在著相互形成的交叉重疊的關(guān)系，與行政區(qū)行政的單項式不同。
隨著經(jīng)濟的發(fā)展與經(jīng)濟全球化的到來，我國將要面臨越來越突出、越來越嚴(yán)重的區(qū)域公共管理問題，研究表明，只有清楚地認(rèn)識到我國區(qū)域公共管理中的制度缺失，通過區(qū)域公共管理中制度的創(chuàng)新，才能解決區(qū)域公共管理問題，促進區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
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[3] 趙秋蘭，尹海鳳.區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新路徑探尋[J].人民論壇，2014(23)：50-52.
[4]商曼.論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新[J]. 才智，2014(33)：263.
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