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研究公共支出管理改革
下面小編就為大家呈上研究公共支出管理改革，歡迎各位經濟管理畢業的同學參考閱讀!
摘 要：公共支出政策是政府保證社會穩定和實現其經濟發展目標的重要手段之一。文章以近年來中國公共支出實踐為分析對象，從中國公共支出結構的現狀和存在問題出發，對現行公共支出結構進行探究。非盈利性是中國公共支出制度改革的方向，應確定公共支出的適當比例，優化公共支出結構，控制行政人員和經費膨脹，確保社會公共性開支，提高公共支出效益。
關鍵詞：公共支出結構;社會公共性支出;制度改革
一、公共支出制度概況
(一)世界公共支出結構的基本情況
一個國家的公共支出結構，會隨著不同時期經濟社會的發展和國際形勢的變化而變化。同時，各國國情和經濟體制的差異也會影響公共支出的結構。經濟理論與實踐表明，世界各國公共支出的絕對量和相對量基本呈現不斷增長的趨勢，這印證了德國經濟學家瓦格納關于財政支出增長的理論。同時，伴隨著政府職能的轉變，公共支出結構中的社會性支出日益得到重視。綜觀世界各國公共支出的變化趨勢，其中也有些規律性的東西，如公共支出在國民經濟總量中占有較大份額、經濟建設支出的比重較高、社會性支出(如教育和醫療等)日益得到重視。
(二)中國的公共支出制度與改革
財政與改革發展有一定的因果關系，財政問題往往是引發改革的重要原因。當前，中國財政收支矛盾十分突出，財政赤字呈現出加速膨脹的態勢。中國最大的一次財政制度改革始于1994年的分稅制改革。當時的改革主要側重兩個方面：一是對財政收入的改革，即著重對稅收收入制度進行改革。主要目的是增加財政收入，加強中央的宏觀調控能力;二是對財政支出的改革，但效果不太明顯。近年來開始探索實施部門預算改革、國庫集中支付制度和政府采購制度等方面的改革，雖然這些不是深層次的改革創新，但是也為中國公共財政框架構筑了基礎性制度平臺。
二、中國公共支出制度存在的問題
改革開放以來，中國的公共支出結構在市場經濟的發展和財政公共化改革的推進下作了相應的調整，發生了較大的變化，即經常性支出中的維持性支出和消耗性支出的比重逐漸降低，民生服務性的公共支出的比重逐漸上升，為中國經濟的快速發展和社會的穩定作出了重大貢獻。但是，中國的公共支出制度在發展的過程中，受到主客觀條件的限制和制約，改革中仍存在以下問題和缺陷，支出效率有待調整和優化。
(一)財政支出占GDP的比重偏低
財政支出是政府履行職能、調節經濟的重要工具，它能全面準確地反映政府對宏觀經濟的調控能力。考察財政支出占GDP的比重，不僅可以判斷財政支出的增長速度是否合理，還可以將其作為對經濟增長的一個評判指標。中國財政支出占GDP的比重如表-1所示。
改革開放以來，中國財政支出的數量和規模逐漸增加，但財政支出占GDP比重卻呈下降趨勢。如表-1所示，1978年中國財政支出為1122.09億元，占GDP的比重為30.78%，1985年降為22.23%，到1996年降到最低點11.15%。15年降低了將近20個百分點，幾乎平均每年降低一個多百分點。財政支出比重逐漸降低的直接原因是財政收入的規模小、數量較少，當時采取的是量入為出的原則。同時，以放權讓利為主調的經濟體制改革，各項減稅讓利措施的實行，各種非規范的收費和收入減免，國家和企業收入分配關系的調整等打破了傳統的財政收入體制，使得當時整個財政收入逐漸減少，進而導致財政支出占GDP的比重逐漸降低。1997年以后，中國財政支出占GDP的比重呈緩慢上升趨勢，但所占比重相對較低，大部分年份都不超過20%。此階段增長的原因是財稅體制改革效果開始顯現，此后財政收支水平伴隨著中國GDP的快速增長開始上升，并且財政支出的增長速度要遠遠高于財政收入的增長速度。
(二)財政支出中有很大一部分沒有列入正式預算
從前面的分析可知，中國財政支出占GDP的比重偏低，即使在2010年，也僅為22.4%，遠遠低于同期國外其他發達國家的支出水平。但是，由于中國財政支出有著自身的特殊性，并非真正反映政府的全貌，還存在著大量的預算外資金和非制度資金。如圖-1，中國預算外資金在2008年達到最高值6346億元，占當年財政支出的比重為10%。
在官方正式統計的預算支出之外，中國至少還存在相當部分沒有統計但規模很大的支出。首先，還存在著相當廣泛的制度外收支活動。該部分主要被地方政府所控制，制度外支出的資金來源一般是未授權的收費，既沒有合法性也沒有系統性地納入正式編制。其次，還存在著相當規模的稅收支出、隱形負債或有負債，這表明政府對社會承擔的實際債務水平要比統計的債務水平高。
(三)維持性支出急劇膨脹，增速過快
維持性支出是指國家為了維持政府機構的正常運轉需要而發生的財政支出，主要表現為行政管理支出。行政管理支出性質為非生產性支出，是純粹的政府消耗性支出，依據公共財政的理論要求，此部分支出的比重要盡量達到最小化，保證必要的機構基本運轉即可，否則容易產生“擠出效應”，影響社會的科學發展。
改革開放以來，中國的行政管理費用支出的漲幅較大，絕大多數的年份都超過了10%。如表-2所示，1978年的行政管理費用占財政支出的比重僅為4.37%，占GDP的比重也僅為1.45%，而到2005年，行政管理費用占財政支出的比重上升到了14.25%，上升了近10個百分點，占GDP的比重也上升到了3.56%，上升了2.11個百分點。從絕對規模來看，行政管理經費支出由1978年的49.09億元上升到2005年的4835.43億元，增長了近百倍之多。
維持性支出特別是行政管理費的急劇膨脹，是中國由計劃經濟向市場經濟的轉軌時期產生的，有一定的必然性和特殊性，但是也有不合理性。如支出管理標準不統一，支出運行的監督體制不健全、不完善等都影響財政支出機構的靈活性，容易引發財政危機。 (四)社會公共服務支出公共化程度不高
社會公共服務支出，是指關乎社會共同利益和長遠利益方面的支出，公共財政改革的推進必然要求政府加大對社會公益事業項目的投入。它主要是指科教文衛等方面的支出，屬于社會消費性的、非生產性的支出。改革開放以后，中國科教文衛等方面的支出雖略有波動，大致呈現出逐年增長趨勢，但與中國其他財政支出項目相比，這一領域的支出存在著較大的缺口，各項比重仍然較低。
三、中國公共支出制度改革與構建
政府作為社會的管理者，扮演的角色具有特殊性。在公共支出的安排上，要始終以滿足社會公共需要為宗旨，不應帶有盈利的色彩，即公共支出不是追求經濟效益的最大化，而是以社會利益最大化為目標，以社會發展為中心。非盈利性是中國公共支出制度改革的方向。
(一)中國公共支出制度立足非盈利性的原因
1.社會利益最大化的考慮。公共支出是要滿足各種社會公共需要，其支出效益也就從各方面得以體現，除了經濟效益，還可能有政治效益、文化效益和社會等方面的效益。除了中央支出效益、地方支出效益外，還有總效益。這些效益復雜多樣，不能僅以盈利性作為效益的衡量標準，要綜合、慎重地考慮各種效益，選擇社會利益最大化的支出方案。
2.其他原因的歸結。作為社會管理者的政府擁有相應的政治權利，一旦政府出于盈利的目的而作為競爭者進入市場，市場與政府分工的基本規則就會被打亂。如果政府活動延伸至競爭性領域，就會對整個經濟主體實施差別待遇。
(二)中國公共支出制度改革的具體措施
1.確定公共支出的適當比例。公共支出在社會經濟資源中所占的比例，要符合整個社會經濟資源合理有效配置的客觀性要求。同時，要加強公共支出管理，加強財政執法檢查力度，協定好法定支出與財力之間的關系，進而完善社會主義市場經濟對財政運行機制改革的要求。
2.優化公共支出結構。改變財政包攬過多的分配格局，將由市場和社會負擔的部分從財政中分離出去，解決好“越位”和“缺位”的矛盾。中國公共支出的供給范圍應進行調整，代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支要強化，一些公共支出如補貼等，要逐步清理、控制、消減甚至取消。一般競爭性領域的公共支出要退出，以便集中全力確保國家的支柱產業和基礎設施等的建設。
3.控制行政人員和經費膨脹。目前，中國行政管理費用漲幅較大，且增長速度較快。在一定的財政職能范圍內，行政管理費用越多，反映了政府職權范圍越大和工作效率越低。降低行政管理支出的費用和提高行政效率可以從以下幾個方面著手：明晰行政管理范圍的界定，引進競爭機制，建立科學的預算管理制度，建立行政支出考核指標，嚴防公款吃喝等腐朽現象的出現。
4.確保社會公共性開支。從當今世界來看，伴隨著工業化的推進和經濟社會的發展，西方發達國家都強化了對社會公共性方面的支出，民生支出占財政總支出的比重也是逐漸上升。改革開放以后，隨著中國財力的增強，政府職能也逐漸由生產建設慢慢轉向社會管理和公共服務。但是，中國財政社會公共性的支出增長較慢，離中國公共財政的要求還有一段距離。今后一個時期，一定要確保科研、教育、農業、人口、資源環境、醫療衛生和社會保障等方面的公共支出。在社會基礎設施如鐵路、公路網的建設，城市化等方面也需要加大公共支出的支持力度。
5.加強公共支出管理，提高公共支出效益。中國現行的支出結構和項目安排具有一定的隨意性和盲目性。財政對越位性質的補貼和競爭領域的財政投資依然存在。社會集團消費、公款吃喝等浪費現象等是財政支出結構低效率的重要表現。政府應建立健全財政支出考核監督機制，根據不同項目，建立可供考評的量化指標，采用科學合理的方法，對財政支出的經濟效益和社會效益進行科學考評，盡可能地提高財政支出效率。
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