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預(yù)算會(huì)計(jì)改革的思考及對(duì)策論文
預(yù)算會(huì)計(jì)是國(guó)家預(yù)算管理及行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，是核算、反映和監(jiān)督政府部門(mén)及行政事業(yè)單位以預(yù)算執(zhí)行為中心的各項(xiàng)財(cái)政資金收支活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)。目前執(zhí)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度體系是從1998年起實(shí)施的《財(cái)政種預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則)和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》。這套預(yù)算會(huì)計(jì)制度總體上極大地促進(jìn)和提高了我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)的整體水平，對(duì)我國(guó)的公共財(cái)政資金的管理發(fā)揮了十分重要的作用。因而在預(yù)算會(huì)計(jì)管理上，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情形成了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，服務(wù)與供給型財(cái)政管理模式的預(yù)算會(huì)計(jì)體系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，國(guó)際交往的增加，現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度以不利于發(fā)揮預(yù)算會(huì)計(jì)的職能作用，不能充分適應(yīng)預(yù)算管理和事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的需要，迫切需要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行改革，建立新的會(huì)計(jì)管理體系、新的會(huì)計(jì)核算方法。
一、我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)改革中面臨的問(wèn)題
改革的新形式新任務(wù)要求現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度的核算內(nèi)容、資金流入與流出的確認(rèn)、會(huì)計(jì)科目的設(shè)置與使用、會(huì)計(jì)信息等方面進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整、充實(shí)、改革，以全面、完整、準(zhǔn)確地反映政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的情況。就我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算會(huì)計(jì)制度整體而言，仍不全面、不完善、不規(guī)范，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
(一)收付實(shí)現(xiàn)制的記賬基礎(chǔ)帶來(lái)的問(wèn)題在收付實(shí)現(xiàn)制下，會(huì)計(jì)核算生成的會(huì)計(jì)信息不能滿足單位加強(qiáng)成本管理的需要，也不能真實(shí)、完整地反映單位的財(cái)務(wù)狀況，不利于政府的宏觀決策。我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)質(zhì)上只是財(cái)政收支會(huì)計(jì)，核算內(nèi)容主要是財(cái)政資金的預(yù)算收支執(zhí)行情況，沒(méi)有覆蓋全部會(huì)計(jì)要素，政府擁有的資產(chǎn)(固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等)和承擔(dān)的負(fù)債(積欠的長(zhǎng)期債務(wù)、拖欠的費(fèi)用等)在報(bào)表中無(wú)從體現(xiàn)，無(wú)法反映政府公共資源的使用和配置狀況的會(huì)計(jì)信息，使政府信息的使用無(wú)法了角解不利于政府實(shí)施有效的監(jiān)督管理和進(jìn)行科學(xué)的宏觀決策。特別是收付實(shí)現(xiàn)制所“隱藏”和積欠的隱性債務(wù)問(wèn)題往往被忽視了。例如政府中長(zhǎng)期國(guó)債中尚未償還的部分、社會(huì)保險(xiǎn)基金的缺口、養(yǎng)老金負(fù)債、地方政府欠發(fā)工資等等。這些容易夸大政府可支配的財(cái)政資源，造成虛假的平衡現(xiàn)象，給財(cái)政經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康運(yùn)行帶來(lái)隱患，不利與政府的宏觀決策和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范。
(二)無(wú)法客觀反映各項(xiàng)財(cái)政資金的使用效率，不利于評(píng)價(jià)和考核各級(jí)政府的受托責(zé)任在當(dāng)前的預(yù)算會(huì)計(jì)制度中，總預(yù)算會(huì)計(jì)沒(méi)有核算和反映政府固定資產(chǎn)，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)雖然對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行了核算但對(duì)財(cái)政預(yù)決算報(bào)表中，有關(guān)固定資產(chǎn)方面的信息只是以獨(dú)立報(bào)表的行為作為補(bǔ)充資料予以附列等等。對(duì)這些資產(chǎn)的管理和監(jiān)督可能失控，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模和數(shù)量信息失真。成本信息的失真不利于政府部門(mén)合理的激勵(lì)機(jī)制。
因此，由于收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)本身的局限性，既不反映非現(xiàn)金資產(chǎn)存量的價(jià)值、負(fù)債，也不提供服務(wù)的成本核算，因而難以顯示財(cái)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)效益的全貌，這種低質(zhì)的財(cái)務(wù)信息所反映的會(huì)計(jì)責(zé)任狹窄，最終導(dǎo)致低水平的財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理。正因如此，財(cái)政部在1998年根據(jù)預(yù)算會(huì)計(jì)核算的特點(diǎn)和實(shí)際工作的需要，對(duì)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)采用了不同的會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)。即財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政單位會(huì)計(jì)仍采用收付實(shí)現(xiàn)制;事業(yè)單位會(huì)計(jì)一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，但經(jīng)營(yíng)性收支業(yè)務(wù)核算可采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。這說(shuō)明，一方面預(yù)算會(huì)計(jì)從總體上講還是以收付實(shí)現(xiàn)制為主體另一方面事業(yè)單位會(huì)計(jì)采用以收付實(shí)現(xiàn)制為主體以權(quán)責(zé)發(fā)生制為補(bǔ)充的一種混合的會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了靈活性。
二、我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革應(yīng)遵循的原則
(一)系統(tǒng)性和連續(xù)性相結(jié)合既要全面反映當(dāng)年的預(yù)算收支執(zhí)行情況，又要連續(xù)完整地反映財(cái)務(wù)運(yùn)行的結(jié)果。所謂全口徑預(yù)算管理，從部門(mén)來(lái)說(shuō)相當(dāng)于綜合預(yù)算從總預(yù)算來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障預(yù)算、基金預(yù)算、資本預(yù)算都是其主要內(nèi)容。同時(shí)預(yù)算會(huì)計(jì)必須根據(jù)國(guó)家的有關(guān)方針、政策和制度，全面、連續(xù)、系統(tǒng)地反映和監(jiān)督會(huì)計(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提供連續(xù)運(yùn)行的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息。
(二)全面性和準(zhǔn)確性相結(jié)合現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度提供的會(huì)計(jì)信息要滿足各方面的需要。預(yù)算會(huì)計(jì)信息的使用者，主要是各級(jí)政府部門(mén)、財(cái)稅部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)和預(yù)算單位等。他們各自的職能不同，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)信息的需求內(nèi)容各有側(cè)重。因此，預(yù)算會(huì)計(jì)在核算范圍、科目設(shè)置、報(bào)表編制等方面，要體現(xiàn)會(huì)計(jì)核算的一般原則，提供完整的會(huì)計(jì)資料，滿足個(gè)方面對(duì)會(huì)計(jì)信息的需要。
(三)科學(xué)性和可操作性相結(jié)合會(huì)計(jì)是經(jīng)濟(jì)管理的手段。這個(gè)手段的運(yùn)用，要靠廣大的會(huì)計(jì)工作者來(lái)操作，因此，預(yù)算會(huì)計(jì)制度的制定，既要考慮經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)方面，有利于加強(qiáng)管理，又要從會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)和水平出發(fā)，簡(jiǎn)便易行。會(huì)計(jì)工作的基礎(chǔ)在基層，如果基層會(huì)計(jì)人員不能適應(yīng)，再先進(jìn)、再科學(xué)的制度，也只能束之高閣。
(四)立足于我國(guó)國(guó)情和借鑒、吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合我們必須始終堅(jiān)持獨(dú)立自主地探索中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的道路，善于根據(jù)國(guó)情進(jìn)行自主創(chuàng)新、又積極借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，不斷開(kāi)拓和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義道路。預(yù)算會(huì)計(jì)制度的改革理所當(dāng)然要體現(xiàn)這種精神。在總結(jié)和繼承我國(guó)改革發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn),吸收企業(yè)會(huì)計(jì)制度改革成果的同時(shí)，大膽借鑒西方國(guó)家的政府會(huì)計(jì)改革中與我國(guó)實(shí)際情況相適應(yīng)的科學(xué)內(nèi)容。
三、對(duì)我國(guó)未來(lái)預(yù)算會(huì)計(jì)改革的幾點(diǎn)思考
人類(lèi)以進(jìn)入21世紀(jì)，預(yù)算會(huì)計(jì)環(huán)境將發(fā)生巨大的變化，進(jìn)而引起政府及事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨多樣化和復(fù)雜化。在這種形式下，預(yù)算會(huì)計(jì)基礎(chǔ)不僅要真實(shí)地反映政府及事業(yè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)情況及財(cái)務(wù)活動(dòng)狀況，強(qiáng)調(diào)與國(guó)家預(yù)算保持一致;還要提供具有一定信息質(zhì)量的財(cái)務(wù)信息，使會(huì)計(jì)信息使用者客觀公正地分析、評(píng)價(jià)政府及事業(yè)單位的受托責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)的目的。另外，要建立與國(guó)際接軌的預(yù)算會(huì)計(jì)體系，會(huì)計(jì)作為一門(mén)國(guó)際通用的商業(yè)語(yǔ)言，要求會(huì)計(jì)信息通過(guò)會(huì)計(jì)的國(guó)際協(xié)調(diào)具有國(guó)際可比性。因此，我國(guó)會(huì)計(jì)的國(guó)際化協(xié)調(diào)也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的迫切的問(wèn)題。
(一)預(yù)算會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告及其他信息的完善完善政府會(huì)計(jì)信息就要真正發(fā)揮政府會(huì)計(jì)的監(jiān)督作用，會(huì)計(jì)報(bào)告就不應(yīng)只提供給政府有關(guān)部門(mén)，更應(yīng)提供給與政府服務(wù)和政府收入息息相關(guān)的廣大社會(huì)公眾。1998年開(kāi)始實(shí)行的預(yù)算會(huì)計(jì)對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表規(guī)定的比較具體而對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告的其他部分則不詳，甚至有的方面比1998年以前實(shí)行的制度還簡(jiǎn)略。因此，完整的政府會(huì)計(jì)信息體系包括：及時(shí)地提供有關(guān)政府支出和成本的可靠信息，政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)可規(guī)定預(yù)算收入名細(xì)表、預(yù)算支出名細(xì)表、預(yù)算外資金收入名細(xì)表、專(zhuān)用基金收入名細(xì)表、政府投資名細(xì)表等;及時(shí)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)和獨(dú)立的外部審計(jì)，并編制審計(jì)報(bào)告，將會(huì)計(jì)體系與、現(xiàn)金和債務(wù)管理及審計(jì)系統(tǒng)相結(jié)合;及時(shí)報(bào)告有關(guān)非現(xiàn)金資源的信息，如資產(chǎn)、負(fù)債、人力資本等，報(bào)告有關(guān)政府政策后果的信息，編制政府各部門(mén)和政府整體的會(huì)計(jì)報(bào)告等。從而全面完善財(cái)務(wù)報(bào)告體系。
(二)循序漸進(jìn)地采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)體系我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，進(jìn)行會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)的改革應(yīng)充分考慮信息管理水平、運(yùn)行投入成本及預(yù)算會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)等因素。因此，全面實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算會(huì)計(jì)的條件還不成熟，應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際上的好經(jīng)驗(yàn)，按照循序漸進(jìn)的方式逐步進(jìn)行。同時(shí)，在改革順序上可在部分單位進(jìn)行試點(diǎn)，逐步完善，成熟規(guī)范后加以推廣到所有行政單位，最后在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中實(shí)行。政府會(huì)計(jì)引用則權(quán)發(fā)生制不僅僅是技術(shù)上的改革，它是政府預(yù)算與會(huì)計(jì)功能的根本性的變化，是一種適應(yīng)現(xiàn)代政府管理要求的宏觀管理信息系統(tǒng)和管理手段，也是我國(guó)未來(lái)政府預(yù)算會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)的發(fā)展趨勢(shì)。
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